亟待建立机关事务管理支出科目体系

　　文/张丽华

　　2013年以来，国管局每年开展机关运行成本统计工作。统计发现，机关运行成本的数据准确度、分析颗粒度以及管控职责的明晰度，很大程度有赖于预算管理的科学性、规范性。

　　作为财政预算管理的一项重要的基础性工作，政府收支分类涉及到预算编制、预算执行和预算单位会计核算的全过程，直接关系到预算管理的科学化和规范化。清晰合理的政府收支分类科目设置，可以完整、准确地反映政府收支活动，有助于提高财政资金的使用效益和效率，降低机关运行成本。

　　现行政府收支分类科目情况

　　政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。现行政府收支分类科目体系主要包括三方面内容：收入分类反映政府收入的来源和性质，支出功能分类反映政府各项职能活动，支出经济分类反映各项支出的经济性质和具体用途。

　　其中，政府支出功能分类体系是科目改革的核心。通过按照政府职能和具体活动设置科目，政府支出功能分类可以清晰反映政府各项职能活动的支出总量、结构与方向。按照这种思路,支出功能分类设置类、款、项三级。类级科目反映政府的某一项职能,款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面工作,项级科目反映某一方面工作的各项具体活动。比如教育支出是类级科目,普通教育是款级科目,普通教育下的小学教育、初中教育、高中教育、高等教育等就是项级科目。再比如一般公共服务支出是类级科目，人大事务是款级科目，人大会议、人大立法、人大监督、人大代表履职能力提升等就是项级科目。这样政府花钱做了什么事,做每项事情花了多少钱,在预算上都能清晰反映出来。

　　各职能部门支出功能分类科目设置情况

　　2018年机构改革后，国务院设置国务院办公厅、26个国务院组成部门、1个国务院直属特设机构、10个国务院直属机构、2个国务院办事机构、9个国务院直属事业单位、16个国务院部委管理的国家局。将上述机构与《2019年政府收支分类科目》中一般公共预算支出功能分类27类、289款、1100余项科目逐一比对，发现大多数机构均有与本系统职能相对应的、适用于各级政府相关工作的专有科目体系。

　　各部门高度重视支出功能分类科目体系建设，不论是由于机构改革、职能变化还是出于加强本系统预算管理的需要，均会适时调整相关科目体系，以满足完整、清晰反映相关职能活动的需要。以2019年支出功能分类科目体系调整为例，2018年组建的退役军人事务部、国家国际发展合作署和国家医疗保障局，在2019年科目体系中分别增设了“退役军人管理事务”“国际发展合作”“医疗保障管理事务”等款级科目及相关项级科目，反映三类职能活动各项支出。中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》后，根据职能任务变化，国家林业和草原局增设了“国家公园”科目，反映国家公园建设、调查、规划、检测、管护、能力提升、科研、生态补偿、宣传、管理等方面的支出。为满足预算管理需要，公安部在“公安”科目下增设“信息化建设”科目，反映各级公安机关用于非涉密的信息网络建设和运行维护相关支出。

　　建立机关事务管理支出科目体系

　　各级机关事务管理部门职能活动涉及的预算科目差异较大，有的主要使用一个科目，如“一般行政管理事务”；有的同时使用“一般行政管理事务”“专项业务活动”“其他政府办公厅（室）及相关机构事务支出”等多个科目。同一类业务活动支出，有的使用的科目也不一样。因此，若想了解某项职能任务的预算收支情况，需要通过较长时间的分户逐级统计、审核、汇总、报告，还需要对不同科目数据进行筛选、甄别、分析、确认，大大影响信息时效和数据质量，难以为研究和决策提供及时准确的数据支撑。因此，建立一套科学规范的机关事务管理支出科目体系迫在眉睫。

　　建立科学规范的机关事务管理支出科目体系，有利于全面、准确、清晰地反映机关事务管理各项职能及业务活动，体现专业性；有利于建立集约型的预算管理模式，提高机关运行保障各项产品和服务的效率；有利于增加预算透明度，为开展集中统一管理、机关运行成本管控等分析决策提供更加高质量的数据支撑。

　　建立成熟、科学规范的机关事务管理支出科目体系，需要一个“设立——使用——完善——修订”的过程，根据职能任务和业务推进不断地修订完善。现阶段，可以按照以下思路先迈出第一步。

　　通用科目和专有科目相结合。通览各个职能部门科目体系，绝大多数部门既设置通用科目，又设置专有科目。通用科目即“行政运行”“一般行政管理事务”“机关服务”“事业运行”4个科目（这也是目前我们进行机关运行成本统计分析的科目范围）及“其他事务支出”这个“兜底”科目。专有科目则各不相同，如“统计信息事务”除上述5个通用科目外，还设置了“专项普查活动”“统计抽样调查”等科目。

　　款级科目和项级科目相结合。研究发现，仅有个别部门设立单一的专有项级科目，通用科目与其他部门共用，如国务院参事室仅设立“参事事务”项级科目，行政运行等通用科目与国务院办公厅及相关机构共用。大多数部门按照职能设置款级科目，再按照业务活动设置项级科目，如财政部将“财政事务”科目设立为款级科目，又进一步细化设立“预算改革业务”“财政国库业务”“财政委托业务支出”等项级科目。

　　政策支撑与实践需要相结合。一方面，机关事务管理各项法规的出台，为设立相关科目提供了政策依据。如《机关事务管理条例》指出“县级以上人民政府机关事务主管部门按照规定，结合本级政府机关事务管理实际情况，统一组织实施本级政府机关的办公用房建设和维修、公务用车配备更新、后勤服务等事务的，经费管理按照国家预算管理规定执行”，《党政机关公务用车管理办法》要求“财政部门根据年度公务用车配备更新计划，按照预算管理有关规定统筹安排购置经费，列入公务用车主管部门预算”，《党政机关办公用房管理办法》要求“建立健全党政机关办公用房集中统一管理制度”“鼓励有条件的地区探索试行办公用房租金制，逐步推进办公用房经费预算管理和实物资产管理相结合”。另一方面，在实际工作中，中央国家机关层面，新组建的退役军人事务部、国家国际发展合作署和国家医疗保障局由国

　　管局统一提供后勤保障、统一相关经费预算管理；地方层面，各级政府的集中办公区均归口机关事务管理部门进行综合服务保障（部分零散办公区也由机关事务管理部门负责），专项经费预算多数纳入机关事务管理部门预算内，为设立相关科目提供了实践动力。

　　按照上述思路，可以初步设立如下机关事务管理支出科目体系：在类级科目“一般公共服务支出”下，设置与“发展与改革事务”“统计信息事务”“财政事务”“税收事务”“审计事务”等并列的“机关事务”款级科目。项级科目设置上，可以先行设置“行政运行”“一般行政管理事务”“机关服务”“事业运行”“其他事务支出”等通用科目和“公务用车保障”“办公用房保障”“归口管理的办公区综合保障”等专有科目。今后随着职能拓展和业务推进，适时增设新的专有科目。

　　发挥科目体系助力职能建设的作用

　　习近平总书记在2016年中央军委后勤工作会议上指出，后勤部门要强化财力、资产、资源集中统一管理。科学规范的机关事务管理支出科目体系的建立完善，将对机关事务集中统一管理职能建设产生极大助力。同时也要认识到，这项工作需要机关事务管理部门、财政部门及各个职能部门的通力配合，才能真正实现通过科目规范预算，通过预算规范管理，通过管理提升效率，通过效率降低成本，才能更好地发挥机关事务工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

　　对于国家机关事务主管部门，要结合职能工作的推进，提出科目设置需求，并积极与财政部开展有关事宜的沟通。编制简单易行的科目使用指南和新旧科目衔接指南，扎实组织业务培训，为科目体系在预算管理中的实操落地提供帮助。组织地方机关事务管理部门开展业务交流，发现需求，寻找共性，在充分论证的基础上不断完善科目体系。既要统一要求，也要逐步推进。原则上，各个机关事务管理部门的同一项职能活动，应当使用同一个科目。实际工作中，各个机关事务管理部门职责有多有少，机关事务系统的科目设置可能一时无法满足

　　业务需要，应该允许各单位本着实事求是的原则合理使用其他科目。要通过预算支出数据的统计，开展支出规模、投入产出、地区差异以及集中管理程度等多角度、全方位的分析研究，为领导决策和政策制定提供依据。

　　地方机关事务管理部门要深入思考，结合业务实践，积极向上级机关提出科目设置的意见建议。与本级财政部门和相关业务部门沟通，争取更多的支持配合。机关事务管理系统科目体系设立后，要按照统一的科目编报预决算以及机关运行成本统计报告等。按照《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，优化各项业务活动资源配置，做好全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理。对于由机关事务管理部门安排、但纳入其他业务部门的有关预算资金，推动使用机关事务管理专有科目体系，以便全面掌握职能履行收支情况。

　　（作者单位：国家机关事务管理局）