坚持“三个基本属性”深化住房公积金制度改革

　　文/张恩逸

　　为深化住房公积金制度改革，更好地发挥制度的作用，笔者对住房公积金制度的作用、目前存在的问题、深化改革的方向和措施等进行了梳理和研究。

　　住房公积金制度的重要作用

　　住房公积金制度是我国住房保障制度的重要组成部分，为深化城镇住房制度改革，解决居民基本住房问题作出了贡献。在住房制度发展的各个阶段，住房公积金制度都紧紧围绕中央的战略决策作出了应有贡献：一是住房公积金通过发放建设贷款支持政策性住房建设供应。1994年至1999年，住房公积金支持建设的经济适用住房、安居工程住房是广大城镇职工购买房源的主要提供者。直到今天，住房公积金增值收益仍然是各地公共租赁住房和廉租住房建设的重要资金来源。二是单位通过为职工缴存住房公积金，提高了职工住房支付能力，住房公积金管理机构通过发放住房公积金贷款，把职工未来的支付能力转化为即时的支付能力，职工得到了较大的实惠。三是在住房全生命使用周期中，住房公积金用于支持住房专有部分的维修，维修资金用于支持共用部位共用设施设备的维修，共同为保持住房的正常居住功能提供了保障。四是配合国家住房政策调整、房地产市场宏观调控和去库存政策，全力支持了职工购买自住商品住房。2015年以来，又放宽了无房职工租房的住房公积金提取政策，支持职工解决基本居住问题。

　　实践证明，住房公积金制度适应了我国住房保障的要求。更为重要的是，住房公积金制度是既可以支持住房供应，又可以支持住房消费，既可以支持购房、租房，又可以支持住房维修的制度，贯穿了住房保障和使用全过程，对老百姓实现住有所居、安居宜居发挥着其他制度难以替代的作用。

　　对住房公积金制度的认知偏差

　　一种观点认为，住房公积金应转变为企业年金，通过在资本市场投资让老百姓获得更多收益。这部分人没有认识到年金制度是自愿性的，是补充养老金，更没有意识到目前的资本市场尚不够规范，投资资本市场的高收益是以高风险为代价的。如果企业连强制性的住房公积金都不愿意为职工缴存，又怎么会有积极性为职工缴存年金？“住房公积金转变为企业年金”是用大家不太熟悉的概念画了一个无法吃到的饼。由于住房公积金和年金的制度目标不同，无论各自有什么样的优缺点，用其中一个去取代另一个都是没有道理的。

　　还有一种观点认为,住房公积金增加了企业成本，并且加大了不同单位之间的收入差距。客观来看，但没有深究这个“加大”是不是必须的。由于住房公积金是由企业强制资助和个人缴纳共同组成的，确实在一定程度上增加了企业劳动力成本，但是建立住房公积金制度的目的，就是要通过适当增加企业成本帮助职工解决基本住房问题，这是维持企业发展的必要支出，不能仅仅视为企业的负担。一旦取消了公积金制度，单位对职工解决基本住房问题的帮助将不会再从税前列支，给予职工同样的帮助时，只会让缴存单位的负担更重。同时，一定范围内收入差距的存在，是社会进步的表现，是社会进步的动力，也是产业结构调整的方向。收入有差异是“因”，住房公积金有差距是“果”。

　　一部分人认为低收入缴存人很少有机会使用住房公积金购房，是住房公积金制度在“劫贫济富”“穷人帮富人”，但没有认识到低收入缴存人没有机会使用住房公积金购房是因为房价过高。住房公积金制度是整个住房保障体系的一部分，必须与其他制度配合才能充分发挥作用。住房公积金向缴存职工提供了提取住房公积金本息和使用住房公积金低息贷款的可能性，但是否能够提取和使用贷款，还要依靠住房供应政策的配合。在市场房价过高的情况下，即使得到住房公积金的帮助，部分低收入缴存人仍没有能力购买商品住房，难以将使用住房公积金的可能转变为现实。因此，低收入者买不起房的原因是房价太高，而不是住房公积金不给力，住房公积金成了高房价的“替罪羊”。从中央国家机关的实践可以看出，只有住房供应政策、住房公积金制度、住宅专项维修资金制度密切配合，才能较好地解决职工的住房问题。

　　也有一部分人认为住房公积金存款利率过低，部分职工只缴存不使用，较低的存款利息使其受到了损失，但没有认识到这恰恰是住房公积金制度要实现的目的，体现了制度的互助性。住房公积金制度建立之时就已经明确了“低存低贷”的政策。对缴存职工个体，主要体现为权利义务的一致性，在接受单位资助、获得单位缴存部分的所有权，享受住房公积金贷款低利率的同时，必须接受住房公积金存款的低利率。低存款利率是帮助其他缴存人的主要途径，低贷款利率是获得其他缴存人帮助的主要途径。没有不享受权利的义务，也没有不承担义务的权利，两者互为条件互相支撑，实现了缴存职工通过互助进行自我住房保障。

　　1995年12月15日，朱镕基同志在与全国房改经验交流会代表座谈时指出：“我认为‘低进低出’是个好政策。存款利率可以低一些，第一，公积金的一半是公家给的，利率低一点是可以的，不会影响职工个人的利益。第二，低利率体现了互助性，如果职工住房问题已经解决了，不用提取公积金买房子，存款利率低一点影响不大，但可以帮助没有解决住房问题的居民，体现了互助互济精神。因此，‘低进低出’政策是合理的。

　　有些人认为提提取住房公积金不如工资用起来方便，应该随工资发放，但没有认识到一旦住房公积金随工资发放，职工的利益将大幅减少。一旦住房公积金制度消失，单位资助部分也将不复存在，职工将损失目前公积金利益的50%，即使单位继续资助职工购房，也将不再免缴个人所得税，个人得到的实惠将大大减少。失去了《住房公积金管理条例》的强制力约束，职工个人在和用人单位的博弈过程中会始终处于弱势地位，单位的资助部分将很难全部到职工手中。

　　住房公积金制度面临的问题

　　在思想认识层面，主管部门对住房公积金制度的认识有待进一步深入。政策性、强制性、互助性是住房公积金的三个基本属性。三者互相联系与支撑，共同构成了住房公积金制度的实质：在国家强制性的制度安排下，缴存职工通过互助进行自我住房保障。由于有单位资助作为前提，有国家强制力作为保障，国家对于住房公积金政策的干预理所当然，主管部门在深化改革时应该有足够的信心和坚持。

　　在政策制定层面，没有充分发挥三个基本属性的作用，推进住房公积金制度改革的措施不够。《条例》于1999年颁布，2002年修订，至今房地产市场和住房保障政策已发生较大变化，其间除了出台建金管〔2005〕5号文件对住房公积金制度进行完善以外，再无实质性改革措施，难以适应形势发展变化。

　　对住房公积金制度的宣传存在片面性：一方面，强调权利多强调义务少。即着重强调缴存职工对住房公积金的所有权，很少强调作为享受所有权前提的义务，即接受并遵守《条例》关于住房公积金缴存、使用、管理的各项规定，包括存贷款利率、提取和使用条件、国家对住房公积金政策的干预等。另一方面，很少强调职工的所得。职工通过缴存住房公积金已经得到了“单位资助部分”“个税减免”“低息贷款”等“大实惠”，就不能再要求“提高住房公积金的存款利率”这个“小实惠”了，我们没有向职工说清楚“放弃小实惠是获得大实惠的前提”“放弃小实惠是住房公积金制度互助性的基础”这些基本道理。

　　深化住房公积金制度改革

　　坚持住房公积金制度的三个基本属性，始终以帮助职工解决基本住房问题为目标，通过深化改革，使其在保障广大城镇职工基本住房方面发挥更大的作用。

　　增强住房公积金制度的开放性。一是职工可以选择自愿加入，一旦加入便不得随意退出。也就是说，职工个人一旦选择建立住房公积金，就可以得到单位资助的另一半，而且解决自住住房问题时可以享受住房公积金的低息贷款；但是，一旦选择进入公积金制度，除非符合《住房公积金管理条例》第二十四条规定的情形，不得退出住房公积金制度。二是单位和职工可以选择多缴存住房公积金，但国家规定上限以上部分不享受政策优惠，如企业所得税和个人所得税的减免等。

　　同时也要照顾住房公积金制度的局限性，使之与其他制度相互配合，充分发挥作用。可以允许部分地区制定适应本地区特点的住房供应政策，鼓励住房公积金管理机构参与供应符合职工支付能力的政策性住房。进一步强化住房公积金制度的互助性，从增值收益中划出部分资金，强化缴存人之间的救济机制，对低收入缴存人给予适当救济。住房公积金制度在帮助缴存职工购买、大修自住住房的前提下，可以作为公共租赁住房和廉租住房保障体系的补充，加大缴存人之间自我保障的力度，减轻政府面向全社会的住房保障体系压力，扩大住房保障范围和保障效果。要注意宣传的适度性和全面性。把住房公积金制度的基本属性、缴存单位和缴存职工的权利义务、住房公积金在住房保障体系中的作用向社会解释清楚，在深化改革过程中充分吸收社会意见，把住房公积金制度建设成为广大职工主动依靠、大力支持的制度。

　　（作者单位：中央国家机关住房资金管理中心）