1956，国家机关事务改革的先声

　　文 / 祁峰

　　今年，是国家机关事务管理局建局70周年。

　　60多年前的1956年3月3日，国管局将《关于国家机关事务工作改革方向问题的报告》呈报国务院副秘书长齐燕铭并国务院秘书长习仲勋。这份报告仅2100余字，但在国管局历史上、机关后勤体制改革发展史上，都具有里程碑式的重要意义。

　　这是怎样的一份报告？又为何会有这份报告？

　　1956年1月14日，时任国管局局长刘墉如主持召开局务会议，传达学习齐燕铭副秘书长对国管局业务范围、管理方针和管理方法的指示。会议经过讨论，认为“国管局除了必须首先办好直接承办的工作之外，还应根据国家社会主义建设发展的要求，经常地、全面地研究机关事务工作中应兴应革的问题”，今后要 “调查研究国家机关事务工作中的问题和改进方法，拟订有关的管理制度”。在这种主动研究机关事务因革兴废问题的背景下，加上此前曾多次总结建局以来工作形成的共识，很快就有了初步成果。

　　2月9日，国管局报送了《关于国家机关事务工作改革方向问题的初步意见（稿）》。齐燕铭副秘书长阅改后，批给时任国管局办公室副主任李畏：“初稿我修改了几处，送你参考。”报告按照批示意见修改后再次上报。齐燕铭即将其批给刚刚到职5天的高登榜局长：“此稿我认为可用。请你们先在局内议一次，如认为可行，即报送。”

　　报告几经修改，于3月3日正式上报，其主要内容是：当前国家机关事务工作的管理方式是在过去供给制基础上建立起来的，因此在机关行政事务工作之外，还管着机关工作人员的生活事务，几乎无所不包，这与国家社会主义建设要求出现了严重的不相适应的状况。报告介绍了上海市机关宿舍由社会服务部门 统一管理的情况，认为机关事务工作必须逐步加以改革。改革的方向是机关事务部门主要管与机关办公直接有关的事务，属于工作人员食、住、行等生活福利方面的问题逐渐由所在城市的社会服务部门统一筹划办理。在管理办法上，改变带有供给制性质的制度，实行企业经营方法，在收费标准上照顾到机关工作人员的工资水平。报告对改革的可行性进行了分析，并就改革计划、步骤提出了具体建议。

　　3月5日，齐燕铭批请习仲勋同志阅示：这一报告所提出的问题，在国管局内部经过许多研究，其中有些细节虽然还值得考虑，但已提出了一个方向的问题，是否可以同城市服务部的工作同时考虑。请阅后给以指示。

　　3月7日，习仲勋秘书长作出重要批示：这个方向是正确的，但马上全面实行，则牵动很大，可由国管局约集有关方面再细斟酌，市管什么？机关管什么？市服务机关不可能什么都管，也不应该成为一个大“托拉斯”。请具体研究提出在北京的试点方案。另可将现在北京市机关在这方面的情况，加以详细检查，找出主客观原因，有步骤地改进，目前重点应放在这方面研究。可提秘书长会议一谈（准备好）。

　　这份报告和领导同志的批示，形成了机关后勤体制改革史上的一份重要文献。

　　报告首次提出“国家机关事务工作改革方向”这一重大命题。

　　报告出炉时，管理局成立刚刚5年，在职责、机构、名称、人员等方面变动不居，一切都处于摸索当中，难免“存在方针任务不明，业务范围不清，工作缺乏预见和计划，工作经验也不能总结和提高等等的缺点错误”。主动提出改革命题，意味着组建不久的机关事务部门，开始从日复一日的忙乱中抽出身来思考，这种改革意识、前瞻思维是难能可贵的。人们说起机关事务部门和机关事务工作者，容易将其与传承、奉献等联系在一起，这当然不错，但不能概括全部，改革创新也是机关事务工作的自带基因。

　　报告切中“社会化”这一改革方向，对机关事务部门的职能作了区分，一种是“与机关办公直接有关的事务”，另一种是“属于工作人员食、住、行等生活福利方面的问题”，提出要保留前者，后者“逐渐 由所在城市的社会服务部门去统一筹划办理”。这种思路实际上就是把管理职能与服务职能分开，用属地化、社会化的方式解决机关后勤服务问题。同时，报告抓住了供给制这个要害，提出引入企业经营方法。在当时的历史条件下这些改革思路虽然不可能立即实现，但具有相当的合理性、预见性。习仲勋同志批示说“这个方向是正确的”，指的就 是机关事务工作要保障机关运转、实现后勤服务社会化。“市服务机关不可能什么都管”，意味着机关事务管理有其边界，后勤服务不能包办一切，用今天的话说，就是要转变政府职能，把不该管也管不住、管不好的交出去。

　　此后的历史证明，把“社会化”作为机关后勤的改革方向是准确的。从1958年10月中央机关事务工作技术文化革命展览会举办，《大公报》刊发题为《机关事务工作逐步实现社会化、科学化、机械化》的特写，到1983年6月中央书记处第70次会议提出机关后勤“服务工作社会化问题，要逐步解决”，再到1989年3月确立“机关后勤体制改革的最终目标是后勤服务工作社会化”，“社会化”始终是后勤改革的方向性命题，并延续至今。20世纪80年代， 机关后勤体制改革响亮提出“两个 职能分开”的口号，以及后勤服务商品化、开展有偿双向服务、推行独立经济核算等等，均可溯源于此。

　　报告具有鲜明的“国家气魄”。

　　1954年3月26日，齐燕铭副秘书长主持召开国管局科级以上干部会议，传达习仲勋秘书长的指示时，就提出了“国家气魄”的问题，强调管理局“要以国家的地位去做工作，不能小气，要有国家气魄，要以物质的保证去完成国家的政治任务。”所谓“国家气魄”，一是格局大，心中有全局，方能体大而虑周；二是视野宽，欲穷千里目，还需更上一层楼。此时的管理局，已经从成立之初的政务院机关的事务管理部门，拓展至中央一级机关的事务管理部门，格局视野理应更为宽广。报告分析了机关事务工作分散管理与“城市全面有计划的建设”之间的矛盾，提出了改革部门与地方的关系，将职工福利职能、社会职能等交由地方管理；在考虑改革可行性时，对北京以外的其他大、中城市推行改革的难易程度作出预判；统筹考虑机关事务改革与建立发展社会服务事业，提出在中等以上城市范围内，以北京市为重点，选择几个大、中城市进行试点，由相关部门和地方进行全面规划改革方案，等等。改革先行者的思维触角，已经跳出某个部门、地 方、行业的范畴，在国家层面谋划机关事务工作改革发展大计，正体现出作为国务院机关事务主管部门应有的“国家气魄”。

　　报告的出台正是新中国成立初期、各项事业蒸蒸日上的时候。“形 势一片大好”不能代替对问题的思考，当时机关后勤服务存在的主要问题在报告中均有体现：机关工作人员生活事务无所不包，事务干部与工勤人员队伍庞大难以精简，单一的行政管理与专业化要求不相适应，供给制习惯作风造成人力物力浪费，等等。我们试将其与1989年《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》对机关后勤体制弊端的概括对照，二者的表述何其相似，内在精神又何其相通。站在历史的维度看改革，机关后勤体制存在的弊端，早在体制确立之初即已被改革者敏锐发现并提出。同时，地方机关事务管理的先进经验已然进入改革者的视野：管理专业化、用人少、管得好，足资借鉴。

　　习仲勋同志的重要批示，对此后的机关事务改革具有深远的指导意义。

　　改革首先要把准大方向，改革时机的选择也很关键。马克思有句名言，“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造的”。机关后勤社会化改革同样有现实条件，需要一定的经济社会发展水平作支撑。新中国成立伊始百废待兴，短缺经济限制不了思维能力，但足以制约改革步伐。比如，为了解决汽车数量奇缺、机关用车苦乐不均的难题，1951年6月，管理局成立了首都汽车公司。1952年3月在清理机关生产时，首汽移交给北京市政府公用局。后因接待内外宾车辆严重不足，1954年8月首汽又交回管理局。1955 年5月，国务院精简机构编制，首汽 再度交给北京市。数年间的来回往复，反映出市场发育远未成熟，机关自办自管服务实有其历史必然性。习仲勋同志在批示中指出“这个方向是正确的，但马上全面实行，则牵动很大”，意在强调时机的选择，当条件不具备时，不宜贸然兴革，这一判断是实事求是的。直到20世纪80 年代末，“现实的社会服务行业还难以为机关提供必要的后勤服务，职工许多生活问题的解决必须依赖于机关”（《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》）。

　　2000年5月，北京大学经济学院教授萧国亮研究指出，后勤社会化改革需要三个前提条件：一定的社会经济发展水平、市场尤其是第三产业的服务市场的发展水平、政府主导。其中，前两点有具体的经济指标，即“该地区或城市的人均国内生产总值至少要达2500美元以上”“第三产业的产值至少要占当地国内生产总值的36%以上”。以此衡量，1950年代的国内经济发展水平相去甚远，机关后勤服务社会化只能停留在设想阶段。习仲勋同志的重要批示中，也指出了循序渐进、主动作为的重要性。即便改革条件暂不具备，也要深入调查研究，既不做明显超越发展阶段的事，也不因循等待、无所作为。

　　1956年的改革方案已成为历史档案，但其首倡精神和历史价值依然值得珍视。它在建局初期的繁忙劳碌中，率先发出国家机关事务改革的先声，为后勤体制改革作了有益探索和理论铺垫。主动研究机关事务工作中的因革兴废问题，把准改革方向和时机，谋定而后动，成为此后推进机关事务改革的一条基本经验。

　　（作者单位：国家机关事务管理局）