机关事务集中统一管理的早期实践

　　文 / 祁峰

　　

　　1950年12月8日，政务院机关事务管理局成立。设立管理局的初衷，是将政务院的政务工作、事务工作分开，事务工作集中于一个机构负责。因此，集中统一对机关事务管理而言，乃题中应有之义。问题是：管什么、怎么管？一切都要在摸索中前进。正如1954年1月管理局向政务院报告中所说的那样：“今后总管中央一级各机关的事务、财务、房屋工作，任务是艰巨的，集中统一管理还需要一个相当的过程。”

 

　　预演

　　在机关事务集中统一管理的早期实践中，统管饭店、招待所是很重要的内容。一方面,管理局成立伊始即接管了一批饭店、招待所，渊源有自；另一方面，当时就发现机关招待所“各自为政，漫无制度。就人力、财力、物力说，都造成极大的浪费和损失”，确有集中统一管理的必要。

　　1952年6月，中央机关饭店管理委员会成立，由管理局代管，负责筹划统一管理中央一级饭店、招待所工作。1953年2月，该委员会改为中央一级招待所管理委员会。3月，《中央人民政府各系统招待所（饭店）统一管理方案（草案）》出台，提出“统一领导，集中力量；分散经营，互相调剂”，实行企业经营，“先做好基础工作，再视发展情况达到统一管理的目的。”这一草案是管理局首个以“统一管理”为题的制度。

　　1954年2月，管理局撤销中央一级机关招待所管理委员会办公室，成立饭店管理处。5月，饭店管理处出台所属饭店招待所《试行工作简则（草案）》和《业务管理试行规则（草案）》。为加强饭店经营管理和节约行政开支，1954年11月，饭店管理处改为饭店经营管理处，领导12个店、所，列为事业机构。1955年7月，根据习仲勋秘书长传达周恩来总理的指示，饭店经营管理处及所属各饭店移交北京市福利事业局。

　　建局初期管理局对招待所（饭店）的管理，可以视为集中统一管理的一次预演。

 

　　起步

　　三年自然灾害期间，国家经济困难，中央机关大力精简机构人员。按照中央国家机关精简小组的意见，1961年7月，国管局召开中央国家机关有关部门负责人会议，研究将招待所交北京市统一管理问题。孰料中央单位大多不愿移交，北京市则表示统一接管有困难。

　　8月2日，国管局向国务院副总理习仲勋作了报告。8月9日，习仲勋同志作出批示：“摸清情况后，希进一步提出处理方案，报精简小组审查。”很快，国管局起草了《关于将中央国家机关的招待所交给北京市统一管理的几点意见（草案）》，向相关部委和北京市征求意见。

　　就在中央机关精简招待所去向未定之际，1961年夏，一项关于对内招待工作的调查在全国多地展开。11月17日，中央批转了习仲勋同志《关于改进对内招待工作的报告》，要求“各地和各部门立即根据这个报告的原则深入检查和迅速改进对内招待工作”。11月25日，国管局再次召开中央国家机关有关部门负责人会议，由方荣欣副局长传达习仲勋同志指示：“中央国家机关招待所可以不交给北京市，但为了进一步加强管理，提高床位使用率，应由国管局统一管理起来。”与会各单位负责人对此一致赞成。1962年3月，国管局召开第三次座谈会，由李向甫副局长对中央国家机关招待所实行集中统一管理的办法作了说明。

　　1962年4月18日，国管局报送了《关于中央国家机关招待所统一管理问题的请示报告》。经习仲勋同志批准，4月20日，国务院批转了这份报告，强调“中央国家机关招待所实行统一管理，很有必要”“各单位要协助国务院机关事务管理局共同把招待所办好”。5月18日，国管局成立招待所管理处（以下简称招管处）。至6月底，共接管中央国家机关招待所40个。

　　招待所集中统一管理体制确立后，国管局在财务、业务和人事管理上相继出台了一批新制度，重点是统一财务管理。各招待所普遍实行事业单位企业化管理的财务会计制度和经济核算办法，执行财务预决算制度。此外，招管处还制定了《接待客人办法》等9个业务管理制度，印制了《会计月报表》等十几种表册，业务日趋规范。为提高床位使用率，1964年制定了床位调度办法，实行“统一领导，分级管理，按口接待，所间调剂，忙时集权，淡季分散，组织客源，日抓汇报，不留空床”。新办法立竿见影，床位平均使用率从上年的72%升至88%。各招待所统一了收费办法，新的《宿费价目表》具体规定到房号。针对招待所的用工特点，1965年还制定了《长期临时工、短期合同工管理暂行办法》，试行多种用工制度。

　　服务乃立身之本。统管之初，各招待所服务范围即扩大到各部委。国管局协调北京市，将招待所会议粮油副食品供应统一按北京市饭店标准执行，改善了供应条件。1964年，国管局提出招待所服务质量标准和业务技术等级标准，出台了业务室、客房、食堂等3个服务质量标准（草案），以及相关的业务技术等级参考材料。看似寻常的客房服务，在新标准下变得不那么简单：作一名客房服务员，要练就礼、站、走、悦等18字基本功。招管处推广“五好”（政治思想工作好、业务好、作风好、经营管理好、职工生活好）检查评比活动，带来“政治工作业务工作双丰收”。1966年新的《安排客人住宿办法》出台，明确要求树立为政治服务、为生活服务、为群众服务的三大观点，促使服务质量进一步提升。

　　为调动职工积极性，1963年国管局制定了《中央国家机关招待所工作人员奖励试行办法》，并出台了《职工福利办法》等制度。实施当年，各招待所即兑现奖金合计38514.3元。1965年，31名中青年干部走上副所长岗位，14位老所长担任招管处监察室巡视员。职工代表会制度开始在各招待所试行，职业道德教育广泛开展。“干什么不沾什么”“久在河边站就是不湿鞋”，即为当年的响亮口号。

　　以上举措当中，关键是统一经济核算。以往招待工作的弊端，根源在于供给制作风和习惯，不算经济账，反正“肉烂在锅里”，花公家钱不心疼。严格实行经济核算，就是要变无偿供给为有偿服务，变“花了再算”为“算了再花”，增强服务经营的价值补偿能力。在住宿费价格长期控制在每天每床1元钱的情况下，从1962年到1965年，国管局统管招待所营业收入分别为246.60万元、328.22万元、386.56万元、401.12万元，增长了1.63倍；盈余总计分别达65.09万元、133.53万元、171.75万元、213.23万元，增长了3.28倍。亲历了这一历史进程的白振刚同志曾这样评价，“集中统一的专业化管理基本做到了部门、客人和招待所职工三者受益，三者满意”。

 

　　曲折

　　1962年开启的中央国家机关招待所集中统一管理，开局良好、起步顺利，却因1966年形势的变化特别是“文革”爆发而意外中断。

　　1966 年4 月，“突出政治”大辩论在招待所管理处开展，以“只抓床头（经济），不抓人头（政治）”为由，将招管处的问题上纲上线并扩大化。持续了十几天的辩论，使得经济核算等管理制度在事实上被否定。

　　“文革”爆发后，来京群众日见其多。据统计，仅1966年11月24日当天，国务院直属口30个接待站就接待了2.88万人。招待所的主要任务发生转移，管理制度已基本失灵。直到1968年，中央机关接待来京群众的善后清理工作才告基本完成。

　　如果说“文革”初期冲击了招待所集中统一管理的制度基础，那么“文革”中期招待所的大量流失，则直接动摇了集中统一管理的物质基础。

　　1969年，按照“精兵简政”要求，国管局精简、合并、停办了一些招待所，床位总数由1.3万个锐减至5000个。1970年， 北京市也压缩了招待所和旅馆，外地来京人员投宿难问题愈发凸显，以至有的部委“每天争吵不休”，依然一床难求。一时间，从军队到地方，从部委到企事业单位，闹房荒的单位不约而同把目光转向国管局，还有一些部委提出将招待所拨还本部。在各方要房的巨大压力下，仅1970年，统管招待所就划出18个，建筑面积约合5万平方米。截至1972年底，统管招待所已有32处房屋移交北京市和一些部委。

　　招待所划出后，床位愈发紧张，实施重组乃当务之急。1970年，经领导同志批准，精简下放后空出的供销合作总社、农林部、二轻部、商业部等四部门和化工研究院的办公楼收归国管局，改为招待所。1971年12月，第一招待所改为各部委召开中小型会议专用，原六号门招待所、水电部招待所分别列为国管局第七、第八招待所。

　　到1972年12月，历时3年的招待所重组工作完成，国管局只留下13个招待所，床位总数8046个，部委自办招待所床位则从620个增至5754个。统管与自办的此消彼长，标志着中央国家机关招待所集中统一管理体制已经发生动摇。

 

　　式微

　　招待所重组解了燃眉之急，但无法根本解决床位供需失衡问题。1972年底，中央国家机关招待所的床位总数约1.4万个，而外地来京公干人员常在1.5万人左右。每天，有几百人因招待所无床位，不得不临时住澡堂，或住机关的会议室、办公室、车库、楼道，“想北京、盼北京，来了北京看星星”的顺口溜不胫而走。其结果，“各部委有意见，客人不满意，招待所也很为难”。曾经的“三满意”变成了“三不满”，改革势在必行。

　　1973年1月24日，国务院办公室向国务院报送了《关于改革国家机关招待所管理体制问题的请示报告》，建议允许部委自办招待所，临时招待所改为正式招待所，请北京市解决其供应问题；管理局保留少量招待所、移交大部分，并尽可能帮助解决招待所管理制度等共性问题；各招待所加强经济核算，余额上交，相互支援并调剂余缺。1月30日，李先念副总理作出批示：“允许各部办招待所，一定不要搞大旅馆，就现有房屋和设备办。防止一轰而起，办起大招待所来，那就不好办，这是有教训的。不要忘记毛主席要精简的指示。”

　　为实施改革，1973年3月至12月，国管局召开13次党的核心小组会议，作出周密安排，共拿出家具1.4万件、卧具3.2万件、经费4.06万元，帮助23个部委新办或充实已有招待所，32个自办招待所的床位达到8100个。12月3日，国管局向国务院办公室报送了《关于将十个招待

　　所移交各部委管理使用的请示报告》，提出将第三、第四、西章胡同、香厂路等10个招待所移交有关部委。12月17日，时任国务院办公室负责人、党的核心领导小组组长吴庆彤批示：“已口头请示过李副总理，他原则上同意将招待所交归各部委管理，并指示要防止铺张浪费。”

　　按照移交方案，从1974年2月到1976年10月，国管局陆续向国家建委等17个中央单位移交了10个招待所。移交后，国管局只保留第一、二招待所和二里沟招待所，床位数由8677个降至2008个。各部委招待所则由23个增至55个，床位数由5000个增至23607个。至此，中央国家机关招待所集中统一管理宣告结束。

 

　　反思

　　从1962年5月到1976年10月，中央国家机关招待所集中统一管理体制前后存续了14年。起初，招待所因精简机构而打算移交北京市，后因改进对内招待工作而由国管局统管。集中统一管理起步顺畅，却遭“文革”严重冲击，致使制度瘫痪、馆所流失。重整旗鼓后，因无法解决床位供给严重不足的问题，再加上部委纷纷用脚投票，突破统管体制自办临时招待所、援外接待站等，最

　　终不得不由集中回归分散。其间历程一波三折，经验教训值得总结。

　　实行招待所统管，意在节约行政费用、提高服务质量。在供需基本平衡的条件下，通过调剂余缺、统一制度标准、独立经济核算等措施，堵塞了经营管理漏洞，提高了资源配置效率和服务质量，锻炼了干部职工队伍，成效有目共睹。另一方面，主要服务于来京公干人员、凭介绍信才能入住的招待所，其“经济性”植根于“政治性”，“内部性”受制于“外部性”，易受环境变化和供求关系影响，这在机关后勤领域和机关事务部门带有共性。集中了资源意味着集中了需求，集中了事权同时集中了责任，倘无法有效解决供需矛盾，集中统一就难以维系。

　　邓小平同志指出，总结历史是为了开辟未来。机关事务集中统一管什么、怎么管？向历史寻找答案，不难看出，其直接层面是资源、事权的集中和职能、机构的统一，属于“最初一公里”。更进一步，是标准统一和规则优化，管理重心由实物管理、后勤服务转向标准管理、运行保障。斗转星移，新形势下加强和改进机关事务集中统一管理，路在何方？历史是面镜子，现实也给我们以启迪。今年应对新冠肺炎疫情挑战，各行各业的变化清晰显示，“线下”不可或缺，“线上”才是方向。在发扬传统优势的同时，集中统一管理需要向数字化转型，瞄准数十年积累起来的机关事务管理大数据发力，用现代科技手段为集中统一赋能。通过大数据的深度整合、精准分析和有效利用，在供需之间搭建便捷开放的数字化平台，降低机关运行成本，把节约下来的资金资产资源更多用于民生领域。实现数字化转型有许多基础工作要做，有很长的路要走，但恰如鲁迅先生所说，“其实地上本没有路，走的人多了，也便成了路”。

　　（作者单位：国家机关事务管理局）