机关事务管理的制度逻辑与路径选择

　　文/杨承贤

　　机关事务管理从产生到发展具有内在的制度逻辑，为机关事务的制度架构建设提供依据。在机关事务理论与实践中，理清其制度优势和治理效能，探索机关事务管理的制度路径和实践路径，具有现实意义。

　　从制度逻辑到制度架构

　　国家机关事务的发展是具有制度逻辑与制度架构的。制度建设是推动机关事务管理体系现代化的重要方面，是新时代深化机关事务管理体制改革的有效途径，机关事务管理的制度变迁直接影响机关事务系统各领域的运行，机关事务演进过程中的制度逻辑是构建现代化治理的制度架构基础。推进机关事务工作高质量发展，是国家治理体系自我完善和发展的重要内容，是国家治理能力提升的重要方面。著名学者道格拉斯在《制度、制度变迁与经济绩效》中指出，“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励，制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”。制度作为一种规则与规章是国家治理的重要手段，机关事务作为政府内部事务治理的主要方面，有其内在的制度逻辑。

　　1950年12月，中央人民政府政务院机关事务管理局成立，1954年更名为国务院机关事务管理局，被列为负责中央国家机关事务工作的国务院直属机构，主要职责是后勤服务。1998年国务院机构改革后，国管局增加了组织实施中央国家机关政府采购、负责中央国家机关职工住房补贴经费管理等职能。2010年，增设了推进、指导、协调、监督全国公共机构节能工作职能。2012年10月，《机关事务管理条例》实施，标志着后勤服务向运行保障转型。2018年5月《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》，建立了以经费管理、资产管理和服务管理为主要内容的全国机关事务工作体制。

　　机关事务管理演进变迁背后的制度逻辑，是国家治理现代化下建立机关事务管理制度构架的基础。机关事务管理从“后勤服务”为主要表现形式向“运行保障”演进，并发展形成了“机构管理”并存的多重表现形式，体现了现代机关事务的制度逻辑主线。从制度体系逻辑看，在党政群团等一级预算单位，只设置一个机关事务管理机构，建立国家总局和省、市、县局的体制架构。从制度关系逻辑看，建立从中央到地方全面业务指导关系，统一行业标准和工作要求，确保体制统一、法治统一和政令畅通。从制度职能逻辑看，将政府政务和机关事务职能合理、科学地配置到不同部门，客观界定机关事务部门与发展改革、财政、国土等部门的职能边界，对机关资源进行合理性配置、组织和使用，行使服务、保障、管理职能。

　　我国机关事务管理制度架构主旨是“服务、保障、管理”，突出服务是核心，管理是基础，保障是目标。机关事务的制度逻辑有了线性结构的特征，由成立之初的后勤化、行政化特征发展到改革深化时期的市场化、社会化特征，再到新时代的制度化和现代化特征。机关事务的制度架构应以推进权责匹配、政策标准统一、服务保障管理一体为目标。从制度目标层面，体现机关事务管理的明确化、阶段化；从制度建设层面，反映机关事务运行的法治化、规范化；从制度机构职能层面，体现机关事务体系的协同化、整合化。

　　从制度优势到治理效能

　　推进国家治理现代化、机关事务管理现代化，构建机关事务管理系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，需要把握好机关事务的制度逻辑和架构。要以把制度优势更好转化为治理效能为实践遵循，依托制度基础、价值基础和实践基础共同提供的有利条件，提升制度执行能力。机关事务管理由制度优势向治理效能转化的实践取向，依托由最大优势和显著优势共同构成的制度基础、由制度完善和现实发展共同构成的价值基础、由治理经验和主体创造共同构成的实践基础，坚持科学的实践路径，突出治理实践这一关键环节，能够展现制度根本优势而优化治理结构，能够提升制度执行能力而优化治理功能，能够促使制度和制度执行能力充分结合，以及制度建设和治理实践有效互动，从而在整体上有力推进机关事务治理现代化。

　　机关事务治理效能是由制度和政策二者共同决定的。制度是行政主体行政行为的规范和规则，是国家行动的目标和意向，政策是行政主体的实践治理体现，制度执行和政策实施反映的是规则实施的状况以及规则是否合理完善。机关事务工作领域庞杂，后勤管理体制改革、后勤服务社会化改革、机关运行成本统计、办公用房管理体制改革等，既是自身管理体制的内在突破和调整规范，又都与预算管理、投资管理、国有资产管理、人事管理等一系列行政管理体制改革直接相关。从治理效能的实践角度，机关事务管理实践工作是围绕着推进法治化治理，加快标准化建设，推广信息化应用，落实绩效化建设，提高社会化水平，实现机关事务工作的精细化管理进行的。复杂而庞大的机关事务管理体系，多维而错综的机关事务管理职能，需要机关事务管理有优越的制度和精准的政策执行。

　　机关事务管理的制度优势向治理效能转化，是对机关事务系统实践主体的执行制度要求、发生治理行为、产生实际效果的过程。这一转化过程具有主体性、渐进性、双向性3个基本特性。首先，机关事务管理具有主体性。主体性主要体现在过程的展开始于实践主体的介入、过程的推进依靠实践主体的行为、过程的效果在于实践主体创造性的发挥程度3个方面，机关事务管理主体要从以前后勤服务的单一职能中跳脱出来，承担服务、保障、管理的主体职能，提升机关事务管理过程发展中制定政策、监督管理的主体意识，主体实践在制度优势向治理效能转化过程中具有重要地位和关键作用。其二，这一转化过程具有渐进性。渐进性主要体现在过程的长期性和发展性上。制度优势向治理效能转化，这种过程的长期性从根本上说是由社会历史发展的长期性决定的。机关事务管理的信息化、标准化、精细化、绩效化是基于科学发展程度和政府治理能力，是智慧政府发展的要求。科学制度的产生、发展和完善需要经历一个长期过程，此外，这一过程还具有发展性，表现为制度优势越多、制度优势向治理效能的转化越来越彻底。其三，这一转化过程具有双向性。双向性是指这一过程不仅是制度作用于实践工作、产生实际效果的过程，同时也是实践工作作用于制度、促使制度进行自我调整和改变的过程。这本身就是制度执行能力的提升，机关事务治理能力在制度执行能力的提升与优化升级。具体看来，在更好进行的转化过程中，制度执行能力的提升和治理功能的优化表现在机关事务实践主体能够顺畅地介入服务过程、保障过程和管理过程，实践主体的行为更加规范化和法治化，从而使过程的推进更加高效。

　　从制度路径到实践路径

　　机关事务管理从制度路径到实践路径的过程是具有内在逻辑的，通过制度优势——治理体系——治理实践来实现机关事务管理的路径选择。

　　制度优势。机关事务管理的制度优势是基于我国社会主义制度的根本优势，更好服务于我国社会主义现代化建设。机关事务治理体系和治理能力现代化是不可或缺的重要组成部分，也是政府改革创新发展的内在必然要求。机关事务工作具有政治性、经济性、保障性、内部性、特殊性五大显著特征。从中国特色社会主义的管理发展来看，在政府资产的配置上，多主体、单中心的特征日益凸显，也就是在政府的主导下，一切市场主体平等参与到政府资源资产的配置中来，由此形成了政府主导下的多元共治格局。机关事务治理体系和治理能力的现代化，就是要遵循制度逻辑来构建单中心、多主体的多元共治制度架构。实现单一管理主体，一级政府由一个统一的机构来组织、管理和规范机关事务工作。多主体则主要体现在市场主体的平等参与，通过社会化、政府购买服务、政府与社会合作等，改变政府单一提供方式，建立平等主体之间的竞争合作关系，进而为政府运行提供更为优质高效的资源配置和服务。

　　治理体系。在新时代条件下，既要改变传统政府发挥作用的路径依赖，又要更多运用多元化的治理方式。实际上，政府治理不仅指向其与市场的关系处理，更指的是要优化政府内部的管理，通过形成科学、规范的工作机制、运行机制和制度机制，保障内部事务管理的高效、有序运行。加强集中统一管理、合理配备职责权限、扁平化的机构设置等等原则，都是政府治理理念的内涵实质，统统指向一个更为精干高效的政府治理体系。在新冠肺炎疫情背景下，建设节约型高效型的智慧化政府，做好机关事务服务、保障和管理显得尤为重要。

　　治理实践。机关事务的治理实践是通过法治化治理、标准化建设、信息化应用、绩效化建设、精细化管理等内容实现的。本文主要列举法治化治理、标准化建设、信息化应用的治理实践。机关事务法治化治理涉及法律规范体系、实施体系、监督体系以及保障体系等方面建设。机关事务法治建设初步形成了以《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》为支柱，涵盖预算、资产、采购等领域的法规制度体系。2017年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》。一部规范机关运行保障的法律亟待出台，在规范机关运行保障体制机制的同时，进一步明确机关事务职能规范、权责关系、程序规定、监管责任等，实现真正意义上的法定化、法治化。

　　开展机关事务标准化建设，旨在加强机关事务管理，规范机关事务工作，保障机关正常运行，降低机关运行成本，创建节约型机关。2018年3月，国管局发布《机关事务标准化发展规划（2018-2020）年》，提出到2020年底通过宣传贯彻、试点示范、绩效评估等方式建立常态化、定量化、制度化的实施机制，逐步健全运转顺畅覆盖全面的实施监督体系。推广信息化运用，在顶层制度架构设计基础上，统一规划、建设和运维，以建设机关事务大数据为目标，着力增强机关事务信息化发展能力，提高应用水平，基础硬件、软件协调发展，电子政务内网、外网协调发展。合理运用云计算、大数据等技术，搭建基础平台，夯实信息化基础，使信息化在机关事务管理和政务服务中发挥更重要作用。

　　（作者为云南省机关事务管理局党委书记、局长）