机关事务标准：规范、体系和立法技术

　　标准化建设是机关事务现代化发展的重要途径。2016年，国管局在全国范围推进机关事务标准化建设。2018年，国管局印发《机关事务标准化发展规划（2018—2020年）》，并确立机关事务标准化建设试点单位。同年，《机关运行保障法》列入十三届全国人大常委会立法规划。本文拟以我国机关事务标准化制度和规范考察为基础，呈现机关事务管理标准的规范特征和法律属性，通过对标准体系建设的梳理和类型化分析，探究标准体系的职能依据和法理基础，以及机关事务立法中有关标准规范的立法技术。 

　　从标准管理到标准入法 

　　标准管理作为机关事务管理手段和治理工具，可溯及1951年中央人民政府政务院机关事务管理局印发的《关于招待外国使节工作的改进办法》，该文件虽然没有采用“标准”的表述，但对招待外国使节所使用的水果、烟卷、菜品、酒水等作出规定，初步体现了标准化管理思维。 

　　到2012年，机关事务系统已经制定了约100个涉及机关事务管理标准的文件。这一阶段的标准化管理，以行政机关自主制定政策文件为基本方式，管理标准仅具有内部自我规制效果，并不具备法律效力。 

　　2012年6月13日《机关事务管理条例》公布，即我国机关事务管理实现了标准的法律化，相关管理标准开始具备法律效力。中央办公厅、国务院办公厅先后发布国内公务接待管理标准、办公用房管理标准、公务用车管理标准等，标准化建设工作逐步展开。 

　　依据《条例》，吉林、河北、深圳等26个省、市人民政府制定机关事务管理领域的地方政府规章，在规章立法中探索地方机关事务管理标准化建设。 

　　然而，与我国国家治理和社会治理中标准化改革整体进程相比，机关事务标准化建设仍存在诸多问题，标准的法治化、规范化和科学化水平待提高，标准体系的宪法结构和法理基础尚不清晰，在立法中标准与法规范的衔接技术需精细研究。 

　　机关事务标准的规范表达和法律属性 

　　标准是通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致确定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件。法律是由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的，反映由统治阶级意志的规范体系。“标准与法律同属规范的范畴，具有规范性，但二者属于不同性质的规范。”标准的法律化，是否是指标准作为一个法律概念被写入具有法律效力的规范性文件？写入法律规范中“标准”应具有什么样的规范特征才是标准化意义上的标准？我国机关事务管理标准是如何在法律规范中表达的，其在规范结构中的地位、性质如何？这些追问对机关事务标准的制定和实施具有认识论上的意义。 

　　从《条例》文本体系、涉标准条文的规范内容和逻辑结构分析等，机关事务标准在《条例》中主要有以下可观察、分析的规范特征：第一，涉标准条文高频率设置，标准化管理成为机关事务管理中的首要法律工具。第二，涉标准条文的规范内容简约，主要限于标准制定和适用规范，规范结构不统一。第三，机关事务管理标准与法规衔接呈现三种形态：将制定标准规定为特定主体的职责、援引标准作为管理依据、以法规为标准设定原则和依据。 

　　在常识认知中，机关事务管理属于机关内部事务，把“机关事务”等同于“机关后勤”，认为是不影响公民、法人或其他组织的合法权益的内部行为管理活动。然而，机关事务管理规范和标准不是纯粹的行政系统内部规范，不是官僚体制内的规范，不是基于官僚体制自发自生的规范，而是以物权法国有财产权条款为规范基础，以实施宪法公共财产保护任务为根本目的的公物法规范。由此，前述中《条例》有关机关事务标准制定权限的规范，本质上具有授权规范的法功能，是对机关事务管理规则和标准制定权限的立法分配。换言之，有关保障机关运行的经费和资产管理权不是行政机关独占的行政保留权，而是由宪法、法律逐级授予的执行权，应遵循“法律保留”的基本原理。 

　　机关事务标准体系的生成逻辑 

　　自《条例》规定6类机构事务标准后，各级政府和机关事务主管部门逐步开始机关事务标准体系建设。国管局印发的《机关事务标准化发展规划（2018—2020年）》提出，“到2020年底，构建机关事务标准体系。研究制定近30项基础通用、机关运行经费管理、资产管理、服务管理和公共机构节约能源资源标准，构建重点突出、结构优化的机关事务标准体系，基本实现标准覆盖主要业务工作。” 

　　《条例》建立了机关事务标准体系的国家框架，包括实物定额和服务标准、资产配置标准、办公用房管理标准、公务用车标准、后勤服务标准、公务接待标准6类。中央办公厅、国务院办公厅联合发布《党政机关国内公务接待管理规定》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》，对相关标准作出规定。值得注意的是，3个管理办法对3类标准的规定在立法技术并不一致。关于公务接待标准，在概括授权规定制定主体的基础上，对其中住宿标准、用餐标准等作了特别规定；关于办公用房管理标准，采用授权的方式，规定“国家发展改革委会同住房城乡建设部、财政部，制定和完善党政机关办公用房建设标准”；关于公务用车标准，直接规定了标准的具体内容。笔者认为，这里可能存在的立法技术和法律原理有待进一步探究，或许对不同类型标准的类型化立法有一定指导价值。 

　　26个省、市政府制定的有关机关事务管理的规章，根据国家框架对机关事务标准作一定程度的执行性规定，但是总体上在标准体系框架和类型上与国家法定标准具有高度相似性，部分省市仅在会议标准、培训费标准、节能标准中作了选择性补充规定。 

　　在国管局、国家标准委联合开展的机关事务标准化试点建设工作中，两批9个试点单位通过内部自我革新的形式梳理服务事项，编制分项标准，基本形成了以6类法定标准为框架，结合自身情况设置若干子项标准的标准体系。 

　　四川省形成了“6+N”标准体系，涵盖节约型机关建设、机关运行经费管理、资产管理等6个方面20余项内容。湖北省十堰市明确了“一梁”“四柱”“多极”的机关事务标准体系架构，形成了一套涵盖基础标准、事务管理标准、服务保障标准、内部支撑标准4个部分、16个子体系、82项明细标准的标准体系。浙江省温州市机关事务管理局基本建立包括基础通用标准、智慧机关事务标准、公物用车标准、办公用房标准、节能标准、后勤服务标准、内部支撑标准7个部门、23个二级标准、25个三级标准的机关事务标准体系。 

　　根据《条例》规定，机关事务管理职能主要有经费管理、资产管理和服务管理三大核心职能。经费管理职能生成实物定额和服务标准，是制定经费预算的依据；国有资产管理职能衍生资产配置标准，进一步建立办公用房标准和公务用车标准作为资产配置标准下的两个特别标准；服务职能派生后勤服务标准及其特别标准即公务接待标准。 

　　机关事务管理部门在各地政府中的机构性质不一，有的是政府内部机构，有的是政府工作部门，但在行使节能监督管理职能时，都具有行政主体的法律地位。节能监督管理权以及相关行政职权本质上是行政机关对相对人行使的行政管理职权，行使该项职权即形成外部行政管理法律关系。 

　　2019年7月29日，温州市司法局发布的《关于温州市级行政执法主体（第一批）的公告》，确认了温州市机关事务管理局的行政执法主体资格，这也是确认机关事务管理局的公共机构节能监督管理职权具有行政执法权的法律属性。笔者认为，公共机关节能管理标准同样不属于机关事务管理标准体系。 

　　以经费和资产管理职能为基础的管理标准，以宪法、物权法、公物法等法律规范为依据，以保护公共财政为首要目的，法律对标准制定主体、权限、内容、实施、监督等规制密度比较高，具有较高的法定性特征。以服务管理职能为基础的服务管理标准，其制定依据来自行政机关的“行政的当然权能”，以保障行政机关自身运行需要为基本目的，法律对标准的规制密度低，标准的内部类型和具体内容等具有开放性，具有明显的自制性。如果说经费和资产管理职能是机关事务管理部门执行宪法和法律的权力，那么服务管理职能才是纯粹的行政权；机关事务管理部门行使前者权力时，属于法律的执行机关；行使后者权力时，则属于纯粹的行政机关。基于两种不同的生成逻辑和法律原理，经费和资产管理标准与服务管理标准有不同的制定权限、内容体系、法律效力，相应地需要运用不同的立法技术对其作出规定。 

　　实现机关事务标准与法律的衔接 

　　实现标准与相关法律法规的协调配套，是机关事务管理立法的技术目标之一。标准化工作应遵循哪些法律原则，机关事务标准体系如何在法律中科学表达，法律援引标准的边界在哪里，笔者对这些问题作出立法技术层面的思考和回应。 

　　结合《条例》和《中华人民共和国标准化法》的相关规定，标准化工作的基本原则应包括有效运行、保护公产、均衡受益、适时调整4项。保障机关有效运行，是机关事务工作的初始目的，《条例》和既有省市的机关事务管理规章都将“保障机关正常运行”作为机关事务立法目的之一。由于发展基础、历史等原因，在我国机关事务管理中，城乡、区域、部门之间获得的物资、经费和服务等存在较大差距，有悖公共财政平等的基本原理。推进机关事务标准化，实现基本机关事务服务均等化的关键是以标准化手段优化资源配置、规范服务流程、提升服务质量、明确权责关系、创新治理方式，确保机关事务管理最大限度的公正。标准的精准性、技术性量化特征常伴随着滞后性、适用不灵活的问题，因此需要对标准进行适时、必要的调整。 

　　国家立法应该建立怎样的机关事务标准体系，法律应该规定哪些子标准？笔者认为，应继续以机关事务管理三大核心职能为基础建立标准体系基本框架，法律仅规定各项职能所衍生的一级标准类型。其中对于经费管理和资产管理职能所衍生的标准，因其具有国家财产保护和公物法属性，是权力机关对行政组织的“民主性控制问题”，故应采严格法定方式，明确规定标准类型、制定主体和权限、制定标准的基本原则。对于以服务管理职能为基础的标准，基于其自制性规范性质，可适当淡化法定色彩，在明确规定法定标准类型外，采取开放性结构，授权特定主体可根据需要设立其他服务标准。 

　　在多地标准化试点中，其建立的标准体系未规定法定的实物定额和服务标准、资产配置标准。一方面，实践中机关事务中的经费和资产管理职权的权属和边界不清，有关实物定额和服务标准、资产配置标准没有得到有效落实。财政部2008年公布的35号令《行政单位国有资产管理暂行办法》第八条规定，各级财政部门的主要职能包括国有资产管理的政策执行，制定本级管理制度和资产配置标准与审批，负责资产纠纷调处、统计、评估、清查、监督与管理等。实践中，《条例》规定的两大核心职能被财政部35号令所取代或是处于职权争议状态。另一方面，机关事务标准化建设工作的领导和责任主体是各级机关事务管理部门，在实际工作中将这一存在争议的职权暂时搁置也是一种可以理解的现实理性。笔者认为，在机关事务立法中，法律应回应职权不清的规范现状。立法是以立法目的和调整事项确定适用范围，而不应限于特定部门的职权。 

　　标准与法律的区别，一直是标准科学和法学中的一个基本论题，在机关事务标准化建设以及标准入法的过程中，这一理论问题越发彰显其实践价值，应在立法技术层面注意区别标准与法律。一是在法律中引入标准条款应符合标准的客观规律和基本特征，具有标准管理的必要性。原则上，标准是以符合科学、技术和经验为基础的规范内容，在形式上具有量化精确表达的特征。如果不明显具有上述内容和形式特征的，不宜在法律中采用标准立法技术。如有关机关事务的职责、岗位、程序等规定内容的，就不具有标准立法的必要性。二是立法中准确表达标准的名称，授权制定标准的条款，应明确规定制定主体、制定原则和依据；援引标准的条款，应尽可能明确标准的制定主体或类型，以使该标准条款足够明确可适用。三是以《中华人民共和国标准化法》为基础，按照标准制定的统一程序和技术建立机关事务标准体系，实现机关事务标准立法和管理的标准化。