机关后勤改革历程回顾与思考

文/祁峰 

　　改革开放以来，机关后勤改革从无到有、由点及面，星星之火终呈燎原之势，深刻改变了后勤工作的面貌，有力配合了政治体制改革和经济体制改革。回顾总结这一历程，对我们坚定改革信念、凝聚改革共识不无裨益。

　　1989年改革：两种职能分开的尝试 

　　改革开放是机关后勤改革的历史起点和逻辑起点。20世纪80年代，从最初的“摸着石头过河”，到1983年6月中央书记处第70次会议提出服务工作“三步走”的改革思路，机关后勤改革的大幕徐徐开启。 

　　1988年6月，国务院机构改革办公室起草了《机关后勤改革的意见》。按照国务委员陈俊生的要求，国管局开始密集调研座谈，于12月将改革意见提交国务院秘书长会议。1989年3月4日，李鹏总理主持召开国家机构编制委员会1989年第1次会议，审议并原则批准《国务院机关事务管理局关于中央国家机关后勤体制改革的意见》，3月17日由国家编委印发。《意见》指出，机关后勤体制改革是机构改革的一项重要内容，改革最终目标是实现后勤服务工作社会化。后勤管理职能与服务职能分开，服务职能由行政编制改为行政附属编制；机关后勤机构设置可采取不同形式，后勤服务单位实行承包经营责任制；对机关后勤体制改革要在政策上扶持并加强组织领导等。 

　　为贯彻改革意见，1989年4月、9月，中央国家机关先后召开后勤改革工作会议、后勤工作改革经验交流会。12月，为期4天的全国政府系统机关后勤工作改革座谈会在京举行，这是建国以来首次召开全国政府系统专门研究机关后勤工作的会议。经此会议，后勤改革由中央国家机关一举拓展至全国各级政府，明显超出改革预期。 

　　1989年改革以编制为突破口，这对传统后勤管理体制不啻为“伤筋动骨”。改革后，各部门后勤口行政编制划出6100余人，占机关行政编制比例由1/3降至17.8%，为实现国务院压减行政编制1万名的目标作出了贡献。受制于现实条件，划转后勤行政编制仅仅是初步的、尝试性的，但标志着传统机关后勤体制开始从“0”到“1”的破冰。这个“1”是“两种职能分开”的一小步、机关后勤体制改革的一大步。 

　　1993年改革：重塑机关后勤管理体制 

　　1992年是改革开放史上极不平凡的一年。年初，邓小平同志视察武昌、深圳、珠海、上海等地并发表谈话；6月，中央印发加快发展第三产业的决定；10月，党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论武装全党。东方风来满眼春，机关后勤改革迎来重大机遇。 

　　早在1991年国务院第十二次全体会议上，李鹏总理就提出机构改革的原则，“机构要精干，人员要精简，职能要转变”。1992年3月，国管局提出深化中央国家机关后勤体制改革的初步意见，4月、6月又先后举办机关后勤改革座谈会和研讨班。其间恰逢中央印发加快发展第三产业的决定，与会人员从邓小平南巡谈话和中央文件中充分汲取营养，提出后勤服务是商品，发展后勤经济、后勤产业，解放和发展后勤生产力，实现后勤管理科学化服务社会化，后勤工作是一门科学，等等。紧接着，按照国务院副总理邹家华的指示，国管局负责制定全国范围内机关后勤服务社会化政策文件。9月、11月，机关事业单位后勤服务社会化政策座谈会、全国加快第三产业发展工作会议相继召开，提出机关后勤服务社会化是加快发展第三产业的重要措施，“是机关精兵简政、解决人员分流的出路”，将办实体与党政机关经商办公司区别开来，等等。这一年，各部门后勤单位兴起了转实体办实体的热潮。 

　　在思想解放和实践探索的共同推动下，到1992年底，后勤改革路径已明显拓宽，由此前重在做减法，转为加减法并重。12月，国管局提出的改革思路基本被中央编办采纳。1993年3月，改革方案出台。6月，实施意见获中央编办通过。根据7月中央印发的党政机构改革方案及其实施意见，9月17日，中央编办、国管局印发了《国务院各部门后勤机构改革实施意见》（中编办〔1993〕33号）。 

　　33号文件提出机关后勤改革要适应建立社会主义市场经济体制的目标，明确了脱钩、过渡、联合的“三步走”改革路线图。后勤管理职能列入行政序列，服务职能在机构、编制、经费上与机关脱钩。后勤服务机构统称机关服务中心，原行政附属编制和后勤事业编制统一改为事业编制，控制在国务院精简后行政编制的15%左右。1989年改革初步将两种编制分开，1993年步子迈得更大，实现了两种职能、两种机构分开，基本完成对机关后勤管理体制的重塑。 

　　1993年改革的关键是组建机关服务中心。改革后，中央国家机关23个行政司撤销20个，后勤行政管理职能大多划入办公厅等行政机构，所占行政编制总量减半。6196个行政附属编制和事业编制改为5711个事业编制，约占机关行政编制的17%。将服务职能划出机关行政序列，有力配合了国务院机构改革，为精兵简政作出了贡献。1995年，大多数部门机关服务中心经营收入达百万元以上，合计纳税3000多万元、上交机关逾1.2亿元。以机关服务中心的普遍组建和正常运转为标志，第一步改革目标基本完成。 

　　1998年改革：理顺机关后勤服务机制 

　　按照1993年改革方案，两种职能分开后，接下来就要转到对内有偿服务和实体区域联合上来。但是，“从旧体制到新体制转变的道路不会像北京的长安街那样笔直，它往往注定了要经历种种曲折”（吴敬琏：《中国经济改革进程》）。 

　　长期以来，后勤队伍庞大与财政吃紧的矛盾十分突出。1995年2月21日，时任国务院副总理朱镕基坦言“财政非常困难”，指出后勤战线改革的方向“就是分流”。亚洲金融危机爆发后，经济形势严峻。截至1998年7月，中央国家机关后勤单位经营性资产的净资产利润率仅为0.34%，资本收益率为-0.94%，低于同期全国平均水平。此外，机关后勤运行机制不畅，出现这样那样的问题。于是，1998年改革重点放在精简分流人员和理顺服务机制上面。 

　　1998年，按照国务院机构改革总体要求，国管局负责起草深化机关后勤改革的意见。1月、4月，国管局深化机关后勤体制改革座谈会、有关部委后勤改革座谈会相继召开。6月，全国机关事务工作协会一届四次常务理事会暨深化机关后勤改革座谈会在哈尔滨举行，提出了深化机关后勤改革的总体要求、目标、原则、基本思路等。7月，改革意见稿出台。经广泛征求意见，12月30日，国务院办公厅转发了国管局、中央编办《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》（国办发〔1998〕147号）。 

　　147号文件的重点是理顺关系和转换机制。理顺关系的重点，是理顺机关服务中心与机关的工作关系、核算关系、产权关系和收益分配关系，关键是改变原有的后勤经费拨付方式，取消按编制定额补贴，改为按合同支付后勤服务费。转换机制的重点，是转换后勤服务单位的管理机制、经营机制、激励约束机制、社会保障机制，深化用人用工制度和收入分配制度改革，增强其自我生存自我发展能力。 

　　1998年机构改革，国务院组成部门由40个减为29个，人员编制总数减少47.5%，各部门机关服务中心及所属服务经营单位安排了大量机关分流人员。1989年、1993年改革分别以编制、机构为突破口，1998年改革则以经费为突破口。2000年，国管局印发建立机关后勤服务费用结算制度的意见，约有一半的部门建立了该制度，为后勤服务社会化创造了条件。通过扩大机关向社会购买服务，自给自足的封闭型后勤一去不复返。 

　　淡出与转型 

　　20世纪八九十年代无疑是机关后勤改革的高光时刻。沐浴着改革开放的春风，全国政府系统机关后勤部门的联系和协作空前活跃，中央国家机关工人考核委员会、中央国家机关后勤干部培训中心、全国机关事务工作协会、中国机关后勤杂志社等相继成立，后勤战线的干部培训、工勤人员考评、行业社团建设、赴国（境）外考察、后勤理论研究和舆论宣传工作蓬勃开展，形成了强大的改革合力。 

　　进入21世纪，一些在后勤改革中诞生的机构经历了脱钩、撤销、合并、更名，传统意义上的后勤改革渐渐淡出人们的视野。2008年，按照温家宝总理关于“要着手研究政府机关事务管理体制改革问题，国务院可先走一步”的批示精神，政府机关国有资产、运行经费、办公用房、公务用车、公务接待和会议、政府集中采购、职工住房、后勤服务社会化等专项改革，纳入政府机关事务管理体制改革的总体框架。2018年，为深入贯彻习近平总书记关于深化党和国家机构改革的重要思想和指示精神，国管局开始着手研究深化中央和国家机关事务管理改革的意见，为机关后勤在更高层面更大范围转型升级带来全新的机遇。 

　　机关后勤改革的淡出与转型有着多方面原因。90年代中期以前，机关后勤包括财务、房产、基建、物资、环境、服务等，业务分化程度不高。90年代中期以降，后勤主要业务走向专门化、专业化，像职工住房管理发展为房改、公车管理发展成为车改等，纷纷自立门户，使得传统机关后勤改革的阵地不断缩小。除了后勤管理加速横向分化以外，市场机制和专项改革也是重要因素。1999年中央国家机关试点政府采购，大型会议服务、车辆保险和车辆维修等后勤服务项目纳入其中。市场的扩展增加了选择权，机关自办服务和向社会购买服务从此呈现出此消彼长之势。2011年事业单位分类改革、2016年党政机关培训疗养机构改革等专项改革的推进，则促使机关后勤由“瘦身”走向“强身”。从淡出到转型，这是改革不断走向深化的必然结果。 

　　改革再出发 

　　毛泽东同志讲：“我是靠总结经验吃饭的”。机关后勤改革历程需要我们不断进行总结，以思想再解放促进改革再出发。 

　　——机关后勤改革是党的事业的有机组成部分。机关后勤从革命战争年代的供给制走来，伴随着新中国的成长而发展，又在改革开放中迎来新的春天。伴随着政治体制改革与经济体制改革进程，机关后勤改革的前20年关注的是职能，重心在于重塑体制、理顺机制，目标是管理科学化、服务社会化、保障法治化，后20年关注的则是效能，重心在于构建新型保障体系，目标是实现机关事务集中统一管理及标准化、信息化。只有在党史、新中国史和改革开放史的大背景下进行考量，才能全面准确把握机关后勤改革的内在逻辑和演变轨迹；只有坚持和完善党的领导，才能确保机关后勤改革行稳致远。 

　　——机关后勤改革周期性明显、外部制约性较强。1989年机关后勤重在改革管理体制，1998年重在改革运行机制，2008年转向政府机关事务管理体制改革，2018年开启深化中央和国家机关事务管理改革新征程。每逢改革重要窗口期，机关后勤的面貌就会有明显变化。同时，后勤改革与财税、金融、工商、物价、劳动人事、机构编制、收入分配等领域改革联系紧密，牵一发而动全身。如果经济社会发展水平达不到一定程度，或者外部大环境不具备，抑或是配套措施跟进不及时，就会迟滞改革进程，增加改革的执行成本和时间成本。 

　　——机关后勤改革基本模式为增量改革与存量改革。历次机构改革中，机关后勤改革都以存量改革为主，但增量改革思路不可或缺。1993年改革，后勤从行政序列剥离得较为彻底，一个重要原因在于兴办经营实体为后勤单位和涉改人员提供了新出路，防止简单化地卸包袱、一刀切，这就是增量改革在起作用。 

　　——机关后勤改革主要矛盾在于去行政化和再行政化之间的矛盾。去行政化与政府转变职能密不可分，是后勤改革的主要动力。它将后勤从行政序列剥离，表现为机构、编制、经费、人员等的分开，体现了改革方向。再行政化则是后勤单位在体制机制上向行政化回归的倾向，表现为机构设置、经营决策、人事管理、劳动用工、收入分配等倚赖行政指令，行政思维、行政色彩明显，这是机关和后勤单位长期互动的结果，使改革目标的实现存在落差和时差。 

　　——机关后勤改革难点堵点稳定。后勤“怎么改革都很难”，诸如钱从哪来、人到哪去、众口难调、观念滞后、激励不足等，个个都是“硬骨头”，其中经费短缺问题尤为突出：机关后勤单位对内服务得不到充分价值补偿，办实体缺少启动和周转资金，消化超编人员费用没有着落，创收多用于弥补机关经费不足和改善机关职工福利等，引发一些矛盾。堵点在于后勤理论研究较弱、政策工具不足，尤其是缺少上位法支撑，相关政策常因不具备法律约束力而难以落实。2012年公布实施了《机关事务管理条例》，机关事务法治建设走出了重要一步。 

　　——机关后勤改革趋势是管理重心下移和服务项目外包。中央国家机关由机关服务中心承担后勤管理职能由来已久（1985年有9个部门，1993年有8个部门，2019年达43个部门），在减少管理层次和扯皮现象方面确有成效。按照党的十八届三中全会关于“推广政府购买服务”的要求，各部门向社会购买服务规模不断扩大。2019年中央国家机关后勤服务项目整体外包率达69.5%，外包合同总金额逾9.4亿元。在机关后勤领域，以前由机关做的事越来越多地交给了机关服务中心，以前由机关服务中心做的事越来越多地交给了社会。 

　　四十年弹指一挥间。习近平总书记指出：“一个时代有一个时代的问题，一代人有一代人的使命。虽然我们已走过万水千山，但仍需要不断跋山涉水。”当前，机关后勤面临新的机遇和挑战，尤其需要我们不忘改革初心、运用改革思维，从过往汲取经验，靠实干奋勇向前，在“不断跋山涉水”中创造更加光明的未来。