政务院机关事务管理局是怎样建立的

　　 文 / 祁峰

　　1950年12月8日，陈云副总理主持政务院第62次政务会议，审议通过设立中央人民政府政务院机关事务管理局（以下简称管理局）的决议。建国之初，为何要设立这样一个机构，其组建的经过如何，起初又是怎样运转的？让我们走进70年前那段峥嵘岁月，一探究竟。 

改革  

　　新中国成立之初，中央人民政府并无专管事务工作的机构，相关 职能分散于政府办公厅、政务院秘书厅等单位。1949年11月21日，周恩来总理对在中南海办公的政府机关全体工作人员讲话时说：“人民政府一切工作都在草创中，没有前例可援”“新政府的工作人员不仅要完成政府所决定的工作，还要负责改进这个机构。”遵照总理讲话精神，政府办公厅随即进行机构改革，将所属的会议班子、警卫处、总务处等与中共中央办公厅、政务院秘书厅的相关机构合并，交际接待工作由政务院秘书厅交际处承担，新闻室撤销，原计划300多人的机构编制方案就此取消。 

　　这次精简机构没有彻底解决事务工作分散管理的问题。由于机构重叠、职能交叉，扯皮现象时有发生。经过一年多的实践，1950年11月5日，中央人民政府委员会办公厅主任、政务院副秘书长齐燕铭致信周总理、毛主席，建议撤销办公厅的办事机构，次日即获批准。经过这两次机构改革，政府办公厅日常工作转由政务院办理，事务工作由分散走向相对集中。 

　　在紧张忙碌的政务院，布置开会、招待使节、交际联络、典礼宴请等事务工作繁重琐碎，占用了领导同志相当一部分时间精力。像1950年3月张治中先生一行自汉口抵京后的食宿安排，4月政务院房屋统筹分配委员会报告北戴河海滨区接管敌伪房产及外侨私有房屋情况，7月港澳观光团进京向毛主席、朱总司令献旗等等，数不胜数。另一方面，事务工作联系面广、政治性强，很多都与国家体制、外交礼仪、统战政策、机关运转、队伍稳定等息息相关，“一点毛病也不能出，出一点毛病就会影响很大”。因此，仅仅集中还不够，实有必要进一步改革。 

　　1950年，周总理指出，“政务院的工作应分政务和事务两个部分，彼此分开，互相配合，否则工作难以搞好。”陈云向齐燕铭提出：“恩格斯曾在马克思墓前讲话中说过，人们首先必须解决自己的吃、穿、住、用，然后才能从事政治、科学、艺术活动。按照这个说法，国家机关事务管理工作是个基础性、保障性的工作，也可以说是第一位的工作。”齐燕铭对事务工作的成绩和缺点体会尤深，对为何要成立管理局作过一个详尽解释：“过去，总务处、交际处等单位对这方面的工作任务，虽然基本上说是完成了——饭也吃上了、衣服也穿上了、晚会也经常开了，但是在工作上，因为机构小、任务大，做出很多缺点。这一方面是由于机构上存在着毛病，一方面领导上以及个别同志的不安心工作，都要负一些责任。后来经过研究，决定首先改革 机构，并决定由本人负责。” 

　　在周恩来、陈云等党和国家领导人的关怀指导与齐燕铭的直接推动下，事务工作职能机构由分散走向集中，进而从秘书工作中分离出来。设立管理局统一管理事务工作，是建国初期中央人民政府精简机构、优化职能使然，同时也包含了提高事务工作政治地位和提振士气的考量，为新中国机关建设开辟了一块试验田。 

　　1951年4月，全国秘书长会议在京举行，讨论通过了《关于各级政府机关秘书长和不设秘书长的办公厅主任的工作任务和秘书工作机构的决定》等6个文件。7月26日，《决定》由政务院印发，规定秘书长和办公厅的主要任务之一是掌管机关事务工作，条件许可时，可把秘书工作、研究工作、机关事务工作划分开来。“政务与事务分开”由实践探索巩固为制度成果，从此成为新中国机关建设的一项基本原则，为各级政府设立机关事务管理机构提供了政策依据。 

筹建  

　　机关事务管理局这一名称从何而来？国管局首任副局长周子健回忆说：“这有一个过程。开始时，一般都叫管理局。当时准备叫行政管理局。后来李维汉秘书长找我们商量此事，李维汉说：‘行政管理局容易产生误会，因为政务院本身就是整个国家行政管理机关，是不是叫机关事务管理局比较好？’并征求我们的意见，我们一致赞成。‘机关事务管理局’这个名称就这么定下来了。”“机关事务管理局”在当时无疑是一个新词。回顾历史，20世纪30年代初在江西中央苏区，中华苏维埃共和国临时中央政府设有中央总务厅。延安时期，中共中央政治局于1941年决定成立中央管理局。1945年该局撤销，成立中央军委后勤部供给部，1949年改称中共中央直属机关供给部。新政协会议筹备期间，设有庶务处（与中南海办事处合二为一）、招待处（与统战部交际处合二为一）等。上述机构中，多使用总务、供给、庶务、招待等名称。将“机关”“事务”“管理局”这3个常见词汇加以组合，尚属首创。 

　　1950年12月4日，管理局第一次局务筹备会议在中央人民政府委员会办公厅会议室召开。会议由办公厅副主任兼典礼局局长余心清主持，政务院副秘书长兼预算室主任辛志超、政务院秘书厅副主任兼总务处处长周子健等18人参会，主要讨论了管理局机构设置和处级干部配备等问题。会议提出，管理局设一办六处，即：局长办公室、总务处、财务处、供给处、交际处、生产管理处、人事处。处（室）下设科，共计35个科。会议要求，“各处室职掌业务，立即拟定详细办法，先业务，后人员编制，于下次会议时提出研究”。 

　　12月6日，第二次局务筹备会议召开。各处分别报告了人员编制名额和现有人员，重点讨论了人事调配与职位名称、部分科更名、办公地点等问题。会议要求各处分别就业务范围、所需各级工作人员名额（以最低限度为原则）、现有人数、所需人员条件等各项，详细造表，交由人事处汇集。经过两次局务筹备会议，管理局的组织机构框架、主要干部配备和各处业务范围等大体确定。 

　　12月7日，余心清、辛志超、周子健联名向李维汉秘书长和周总理提交报告。报告说，管理局服务的单位有10个，即：中央人民政府办公厅、政务院、人民政协全国委员会、最高人民法院、最高人民检察署、政法委员会、文教委员会、民族事务委员会、人事部、华北事务部。业务范围包括：上述单位的经费、所召集的全国性会议、大宗物资采购、宴会典礼，中央人民政府办公厅等5个单位的总务工作，政务院机关人事管理和所属企业管理，指定范围的来宾招待迎送和公馆管理等。这份报告还条陈了各处（室）的工作职责，提出“人员配备系由政府办公厅、政务院、预算室、总务处的人员调用，另由人事部门调配少量人员予以补充”。 

　　筹备期间，陈云副总理曾提出，“国家机关事务管理工作要有专家，有人才”。按照这一指示精神，报告说，“拟在局内设专员若干人协助各项专门业务（工程、成本会计、旅馆管理专家）的研究、设计及改进工作。” 

　　12月8日，政务院第62次政务会议通过设立政务院机关事务管理局和《中央人民政府政务院工作人员补充名单（草案）》等，任命了管理局的正副局长（余心清、辛志超、周子健）和8名正副处长。次日，《人民日报》头版刊发了会议消息。 

　　值得一提的是，现存于中央档案馆的这份会议任免名单上，并未涉及生产管理处，容易使人误以为管理局组建时的内设机构为一办五处、没有生产管理处。其实，在筹备阶段，管理局各内设机构及局、处级干部名单已经充分协商，人事部部长安子文和李维汉、齐燕铭“阅过，均无意见”，并报总理审定。12月11日管理局呈请任命的科级干部名单中，就包含了生产管理处的3名正副科长。12月20日，该处正式组建，接管了原隶属于总务处、交际处的中南修建公司、北京饭店等8个企业单位，由辛志超副局长兼任处长。 

启航 

　　从法律意义上讲，1950年12月8日，政务院机关事务管理局诞生了。但就实际情形而言，此时管理局草创未就，仍有大量准备工作要做。其中尤为要紧的，一是工作人员到位，二是尽快开始办公，三是初步确定业务范围。 

　　管理局刚刚成立，队伍不齐整，缺员较多。当时提出至少需要350人，可实际上连250人都不到，“专门人才尤感缺乏”，只能有多少算多少，就现有人员暂行分配。12月11日，余心清局长向李维汉秘书长报告了呈请任命的26个科（室、所）的38名正副科级干部名单（含4名秘书）。人事安排的显著特点，即是按照统一战线政策配备使用干部。周子健副局长曾有一个妙喻：“管理局也是一个联合政府”。为什么这么说呢？因为局领导班子的3个人，政治面貌各不相同：余心清属民革，辛志超属民盟，周子健属中共。各处也一样，比如同为局长办公室秘书，杨得春属民革，方荣欣属农工党，张曼筠属民盟。大家经历不同、所属党派不同，但奋斗目标相同，以《共同纲领》作为团结的基础，呈现出蓬勃向上的气象。 

　　12月13日，管理局向李维汉秘书长报告成立事宜，次日向中央人民政府委员会办公厅、北京市人民政府等19个单位印发通知，宣告自12月15日起开始办公。在中南海，中央人民政府委员会办公厅的牌子旁边，悬挂起一块白底黑字的崭新牌子，上书“中央人民政府政务院机关事务管理局”。局机关在中南海丙区办公近3年，直至1953年10月与中财委办公地点对调，迁往朝阳门内大街117号院。 

　　12月18日，李维汉主持召开秘书长扩大会议，原则同意管理局组建初期的业务范围和机构设置方案，服务范围新增了3个机构：人民监察委员会、专家招待所、外宾招待所。 

　　12月15日，余心清局长主持会议，就管理局内设机构草拟办事细则、启用印信、人员分配及试用、经费管理等10余项工作一一作出安排，这是管理局第一次局务会议。12月20日，邀请全国政协、最高人民法院等11个单位商议财务工作，宣布“各有关机关的财政单位，即开始与管理局财务处建立直接的财务关系”，并就各单位的用款领拨、概算编报、专用印鉴等事宜作出安排，这是管理局第一次召集中央机关会议。12月31日，以中央人民政府办公厅的名义在中南海怀仁堂举行除夕晚会，这是管理局第一次举办大规模晚会。转眼到了1951年初，总算能抽出一点点时间。余心清局长临时决定，1月6日晚7点在北京饭店西厅礼堂召开管理局成立大会。齐燕铭和3位局领导面向全局干部职工分别讲话。 

　　管理局的牌子挂起来了、办公电话公布了、大会小会也召开了，但由于基础薄弱，特别是“过去总务、招待、交际、生产等项工作没有制度或制度建立得不够”，工作起来难度不小。比如，供给处成立于1950年12月14日，负责各种会议所需物资的采购、保管、调配和各单位大宗物资的统一采办购买。全处仅13名干部，一缺人手、二少经验、三无制度，怎么办？第一次处务会决定，派人赴财政部财产清理处、信托公司及其所属仓库等机构调研学习。12月30日，供给处赴最高人民检察署等6个单位，就如何进行供给保障进行洽谈。1951年1月3日，刘冀平副处长向局领导报送了3个备选工作方案，实事求是地说：“方针未确定前，本处尚不可能拟出工作计划”。 

　　纵观20世纪50年代，管理局的工作方针、服务范围、职能机构等屡经调整，恰如齐燕铭所讲，“队形变化无常”。 

　　1951年1月13日晚7点，政务院大灶餐厅人头攒动。余心清局长面向政务院机关特别是管理局的工作人员，发表了别具一格的新年致辞。他把管理局比作一个“小娃娃”：“虽然他还没有满月，但是他是一个有计划、有头脑、有力量的小娃娃。政府交给我们一个新的任务：‘把机关事务管理好，给你12个单位，如果管理得好，就把所有各部的事务工作都交给你。’这个担子是太重了，任务是太大了。虽然我们还是小娃娃，我们就怕被压倒，但是我们有信心，我们是压不倒的。” 

　　周总理没有忘记这是一个新成立的机构，叮嘱有关同志，凡涉及管理局工作的事情，都得让他知道。作为总理身边的得力助手，齐燕铭既参与政务又掌管事务，“大至国务院大政方针，小至菜单及排名次……每天的工作日程都是排得满满的”，以至于“住中南海时，从宿舍到办公室，匆匆忙忙总是一路小跑”。在上下各方的不懈努力下，1953年9月，管理局扩大业务范围，更名为中央人民政府机关事务管理局；1954年10月31日列为国务院直属机构，更名为国务院机关事务管理局，并于11月8日经第一届全国人大常委会第二次会议批准。 

　　当年的这个“小娃娃”，伴随着共和国的发展而不断成长，已走过70个春秋。探寻建局的前前后后，既为了弄清楚我们是“怎么来的”这一局史上的基本问题，也藉此缅怀老一辈机关事务开创者们“筚路蓝缕、以启山林”之精神，时至今日，它依然是国管局的宝贵财富。