保障定律揭示机关事务的规律性和科学性

　　文/陈庆修

 

　　机关事务可以概括为管理、保障、服务3个方面，从定性来说，这三者相互联系、相互影响、相互促进；从定量来说，这三者之间可建立方程式，准确反映三者之间经济性的数量关系，进而揭示机关事务的规律性和科学性。

 

　　建立机关事务保障方程式

　　机关事务具有多方面属性，其中经济性主要是指服务和保障具有成本效益性；而管理是对内的行政职能，对服务的管理以效率的形式体现在保障能力上。这样管理、保障、服务三者之间就可形成数量关系，分析服务产值与保障能力之间的规律，可以建立以下方程式（以下称保障定律）：

　　（管理+1）×服务=保障

　　管理：这里说的管理是机关事务行政管理，在方程式中主要以效率的形式出现，现实中应用新技术或优化资源配置可以提高管理效率，常说的标准化、信息化、法治化、科学化就是提高管理效率的有效途径。

　　1：1作为常数意味着服务业自身的业务管理，因为即使没有机关事务的行政管理，服务本身也有其基本的业务管理。现实中有些市、区（县）只设“机关服务中心”不设管理局，谈不上机关事务行政管理，主要是从事服务以及对服务的业务管理，这就是1所表示的含义。

　　服务：服务是手段，管理通过服务起作用，依托服务形成保障能力。服务可用产值来衡量，由自办服务转向从社会上购买服务是机关事务改革的重要方向，因而服务方式是影响保障能力的最大变量。

　　保障：保障是目标，管理好，服务好，最终是为了保障好。保障能力可按保障经费预算进行测算，即所能购买到的服务产值中扣除机关事务管理局用于自身服务的剩余部分：

　　服务产值-管理局自我服务=保障能力

　　这是按保障经费预算进行的测算，而现实执行中如果机关事务行政管理搞得好、效率高，仍然可以使实际形成的保障能力大于按经费预算所能购买到的服务产值。服务产值与保障能力的关系可形象比喻为“额定功率”与“输出功率”。不同的是，保障能力可以因为管理效率提高而大于按经费预算所测算的服务产值。保障方程式是动态的，不能机械地理解。

　　如果要进行量化计算，需要将“保障方程式”进一步细化为：

　　（管理效率+1）×服务产值=保障能力

　　这样就可以准确评价机关事务投入产出效益，从中计算出管理效率，这是绩效评价的科学依据，也是管理科学化的“量化”基础。

　　机关运转要消耗一定的人力、物力和财力成本，保障能力受机关运行保障经费的制约，保障需求是无限的，而保障经费是有限的，要厉行节约，提高效能，用最少的费用实现最优保障，创建节约型机关。保障能力可反映行政成本和管理效率。

　　服务产值=保障能力，说明机关事务行政管理没起作用，效率为0；服务产值<保障能力，说明机关事务行政管理有明显作用，效率大于0，体现的是合理利用各类资源，管理对服务有明显的促进作用；服务产值>保障能力，说明机关事务行政管理成本高，效率小于0，这种情况存在于机关事务管理局将资源过多地用于自身服务或管理失当；保障能力=0，说明机关事务行政管理成本过高，抵消了服务实体自身的管理效能，没有形成保障能力。

　　因而，机关事务管理水平、服务质量，最终都会体现在保障能力上。

 

　　管理职能是机关事务部门安身立命的基础

　　做好机关事务工作，管理是基础。机关事务管理作为内部行政管理，本质上是对机关物资流、资金流、信息流及人力资源的综合管理。它既具有行政治理的一般属性，也具有特殊属性。管理通常用效率来表示，提高管理效率可以提升服务质量，进而增强保障能力。

　　管理职能是目前大多数机关事务管理局的薄弱环节，是机关事务管理体制深化改革的难题。搞好机关事务管理，提高管理效率要把握以下几个要点：

　　厘清管理事权边界。科学界定机关事务管理局职能边界，由“办服务”转向“管服务”，改变管办一体、管办不分的模式，充分发挥市场在服务资源配置中的决定性作用，提高资源的利用效率，有利于更好发挥机关事务管理局的监管作用。

　　实现集中统一管理。按照节俭、效能、均等的原则，加强在机关财务、办公用房、公务用车、政府采购、公共机构节能等方面的集中统一管理，统一政策，实现同级财政不同部门之间标准统一，统筹利用资源，发挥规模效应，降低保障成本。

　　推行管理方式创新。推行标准化，因地制宜、先易后难，从地方标准做起，向国标靠拢，构建配套协调与社会通用的标准体系，形成职能建设有标可循、管理效能有标可量、日常服务有标可依、保障能力有标可测的工作格局，以标准化提升管理水平；构建“互联网+机关事务”的信息化支撑系统，基于大数据技术和新的算法来做好管理决策和管理评价，建立智慧化治理方式；推行精细化管理，以精细化理念分解管理环节和流程，细化工作规范和要求，构建以定量为基础、定量与定性相结合的管理方式。

　　推进管理法治化。用法治理念加强顶层设计和深化改革，形成有利于机关高效运转的机关事务管理体制；用法治思维完善机关事务管理法律法规，构建规范清晰、便于操作、系统完备的机关事务管理制度体系，推进机关事务治理体系现代化；用法治方式提升机关事务管理执行力，既要依法决策、依法治理又要办事依法、遇事找法、解决问题靠法，依靠法治提高管理效率。

 

　　服务是机关事务深化改革的主要领域

　　服务是机关事务的本质属性。机关事务中的服务可粗略分为保障政务和保障生活两类。保障政务的服务属于公共产品，而保障生活的服务属于准公共产品。区分公共产品和准公共产品旨在理清机关事务管理局的职责，分清公共财政支出的责任。

　　机关事务管理局是服务提供的主体，大多数部门的绝大部分服务项目都可以从社会引进。凡不涉密、不影响安全的服务项目，都应当通过政府采购方式向市场购买，充分利用社会资源为机关服务。“购买服务”“养事不养人”，把专业的服务交给社会专业机构去做，提高其专业化、精细化水平，从供给侧实现提质增效。

　　少部分保密要求高的部门或服务项目由机关自身承担。具体项目是否社会化，要综合考虑保密、安全及效益等因素。保留的服务项目要突出政务类保障重点，规模要小，做到小而专、少而精。资源配置要用市场手段，用人机制要采取聘任制、合同制等灵活方式，把必须由机关办的服务项目办好、办细、办到位。

　　从经济效益来看，通常从社会引进的服务，由于专业化程度高、成本低，应该更合算。当然，如果机关自办存量服务项目的专业水平高、效益好，何乐而不为。这其中的关键是机关事务管理局要转变职能，向提供公共产品、解决外部性、防止垄断、消除信息不对称、保持服务可持续发展以及解决部门之间服务不均衡等方面转变。

 

　　保障效能是衡量机关事务职能的重要指标

　　保障能力是机关事务管理局的立身之本、价值所在。要在国家治理体系和治理能力现代化大局中，通过完善机关事务管理制度及提高制度执行力来提高保障能力，更好履行保障职责和使命。

　　完善保障制度体系。首先，抓好《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等法规的贯彻实施，完善配套制度。既要有针对性地解决保障的具体问题，更要透过问题抓根本抓关键；其次，加快机关运行保障管理立法步伐，提升重点领域法律位阶，进一步完善机关事务保障制度体系。

　　提高保障制度执行力。要坚持制度制定与执行的统一，在制定保障制度时就要把制度的笼子扎紧、织密、筑牢，做到切实可行、行之有效；对保障制度执行进行细化分解，压实责任，强化监督检查，维护制度的权威性和公信力；与时俱进，结合实际变化不断创新和完善保障制度；加强保障制度宣传，确保制度执行者对制度内容理解掌握和熟练运用。

　　推行保障绩效评价。围绕管理效率、保障责任、资源集约高效利用等导向鲜明和约束力强的领域，设计科学合理的评价指标体系，制定简便易行的评价标准和方法，形成指标体系、标准体系、统计体系、评价办法等，对保障绩效进行评价。具备条件的要探索绩效评价工作委托专家、中介机构等第三方实施。同时，按照规定主动公开相关信息，接受社会监督。

　　（作者单位：全国机关事务管理研究会）