预算管理执行层面的问题及对策

　　文/田艳辉

　　部门预算并不是一个简单的“账本”，它不仅反映了各部门一年的财政收支，还反映了各部门落实党中央决策部署、履行部门职责、提供公共服务等情况。近年来，中央国家机关按照全面实施预算绩效管理等有关要求，深化改革，努力建立规范透明、标准科学、约束有力的现代预算制度。《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》的修订也标志着预算治理的深化和预算管理法治化程度的提高。结合工作实际，笔者认为预算管理在不断完善的同时，在执行层面仍存在一些与改革发展新形势不相适应的地方，表现在以下5个方面。

　　——对“三公经费”关注多，对整体机关运行成本关注少。2011年国家首次公开“三公经费”，98个中央部门和北京、上海、广东、陕西等省市陆续公开了“三公经费”。自此，每年公开的“三公经费”预算数、决算数都是公众关注的焦点。数据公开取得的成效非常显著，根据财政部网站数据显示，中央部门“三公经费”自公开以来，从2011年的93.64亿元下降到2019年的48.74亿元，降幅达47.95％。目前，“三公经费”进一步压减的空间已不大，且它只是政府运行成本中很少的一部分，如果继续聚焦“三公经费”，容易只见树木不见森林，忽略了机关运行成本整体的科学性和合理性。

　　——项目支出管理越来越精细，对程序和流程强调过多。为加强项目管理，财政主管部门推行了一系列改革。开展项目清理，调整优化一级项目设置和清理完善现有二级项目；实施项目储备，新增重大项目入库前需开展绩效评价；严格限制项目间的调剂，项目资金超过2年未使用完需上交国库；政府预算经济分类“类”级科目调剂的，应当报批。在严格且繁多的制度下，更好地使用财政资金履职尽责的动力越来越弱，复杂的程序和流程让资金使用者感觉到有些偏离建立“有使命感的政府”的目标。

　　——人员经费管理制度的科学性有待提升。行政单位、参公管理事业单位和公益一类事业单位基本实行定员定额管理，但在人员经费保障中存在以下几个问题：一是行政单位属于全额拨款单位，应足额保障，但预算编制以各单位年中实际工资发放数据作为基础推断全年的人员经费，没有考虑职工医疗费等未包含在工资中的人员支出。二是公益一类事业单位实行差额补助，补助标准约占50%。按照分类推进事业单位改革有关精神，公益一类事业单位承担义务教育等基本公益服务，不得从事经营活动。按照政府购买服务有关规定，公益一类事业单位不得作为政府购买服务的主体。然而，另外50%的经费保障没有制度规定。三是按照目前的财政政策，公益二类事业单位结合现有财政补助水平，逐步推动实行与编制脱钩的补助机制，通过政府购买服务等方式予以支持，但对采购方式、采购金额、会计处理等问题却未予以明确。

　　——公用经费管理标准建设相对缓慢。现行制度下，除办公用房水电费、取暖费、物业管理费、公务用车运行维护费4项按照定额编制外，其他如办公费、印刷费、咨询费、差旅费、维修费、办公设备购置等近20项支出事项实行人员综合定额标准，单位参照历史水平进行分档核定，导致了历史支出高的单位分档高，预算标准也高，不符合零基预算编制理念。此外，在政府过紧日子的形势下，鼓励统筹使用财政资金与非财政资金，而此前出台的培训费、差旅费等制度都是针对财政资金的，对于非财政资金的使用范围、使用程序未予明确，导致使用受限。

　　——绩效管理对决策的影响力不明显。项目支出事前需填报绩效目标，年中需开展绩效监控，年底需开展绩效自评，部门还需选取重点项目开展绩效评价并公开绩效报告，这从形式上已经建立起针对每个项目的全生命周期管理的绩效评价制度。但在实际工作中，绩效管理有3个特点：一是重财务轻业务。有些部门几百个项目，每个项目涉及产出、数量、成本、满意度等几十项指标，每开展一次绩效考核或评价都需要财务人员耗用大量时间和精力统计数据、提交报告。二是绩效评价质量难以把握。预算编制部门和绩效评价部门为同一部门，缺少制衡机制，评价部门独立性受影响，导致评价效果大打折扣。三是基层人员只要掌握了填报技巧，基本上就能够在考核中得到较高分数，但绩效评价结果却难以发挥出助力领导决策的作用。

　　针对上述问题，可从以下5个方面作出针对性调整与部署。

　　——加大对机关运行成本的宣传力度，消解对“三公经费”的过度关注。10年来，“三公经费”的压减取得明显成效，在政府过紧日子的形势下，加强机关运行成本控制、建设节约型机关应成为新的发力点。美国有比较完善的政府成本会计计量、报告和公开制度。按照美国联邦政府财务报告，2019财年联邦政府总运行成本为5.07万亿美元，在农业部、教育部、能源部等近40个部门中，卫生与人力资源服务部运行成本最高，为1.2万亿美元。2019财年美国联邦总务署财务报告公布其总运行成本为258亿美元，其中采购服务业务成本112亿美元，公共建筑服务业务成本143亿美元，运营资本基金等成本3亿美元。建立基于全成本管理的机关运行成本统计、考核和公开制度，统一公开平台，规范公开内容，明确公开方式，更有利于建立节约型机关。

　　——提高各部门自主权，建立“使命型政府”。为统筹使用项目资金，保障重要政策、重点项目以及临时重大决策资金需求，建议给予各部门更多的预算调剂权，一级项目调剂报财政主管部门审批，二级项目预算调剂权报各部门预算主管部门审批。各部门须切实精简项目，摒弃一个单位或一个司局保持一个项目的做法，减少不必要的调剂。规定行政事业单位非财政资金的使用范围及使用流程，明确非财政资金弥补财政资金缺口的渠道和路径，更好地发挥非财政资金作用。

　　——做好人员经费预算与各项改革政策的衔接工作。人员经费支出属于刚性支出，建议做好与其他政策的衔接，实现行政单位、参公及公益一类事业单位足额保障。做好与公务员医疗保险改革政策、事业单位分类改革政策、政府购买服务政策的衔接。公益一类事业单位承担义务教育等基本公益服务职能，建议明确另外50%的经费保障途径，并将其纳入政府购买服务承接主体范畴。明确公益二类事业单位政府购买服务定价方式，是否应包含人员成本和合理利润；事业收入支出范围，是否受预算管理制度约束，是否可用于人员经费支出，是否可用于提高人员工资水平；明确是否可以采用单一来源采购，是否需与市场主体公平竞争等。

　　——推进项目支出和公用经费的标准化建设。加快建立内容完整、结构优化、定额科学的预算标准化体系，并将标准体系建设嵌入部门预算管理全过程，实现标准建设管理与预算管理的有机融合。用好通用标准，加强已有标准在预算编制、评审中的运用。除了会议、差旅、培训等定额标准外，国管局印发《中央国家机关购买后勤服务指导性目录》，对文印服务、办公家具维修、绿化、保洁、电梯运行维护等制定了明确的定额标准，财政主管部门可充分吸纳，指导各部门编制后勤服务相关预算。各部门的信息系统建设与运维、办公费、咨询费、租赁费、劳务费等标准建设还存在空白，应鼓励各部门建立并及时修订。

　　——逐步推行部门整体绩效评价。部门整体绩效评价围绕部门和单位职责，统筹考虑资产和业务活动，从履职效能、服务对象满意度、运行成本、管理效率等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，使政府部门必须面向社会、面向公众，在控制成本的同时，充分关注服务对象的切身感受和服务需求，提升施政效能。推行整体绩效评价需注意以下几点：一是重视顶层设计。二是加快核心指标体系构建。如快递公司的核心评价指标为送达准点率，出租车公司为准时送达目的地、熟悉路线等，而餐饮企业则为菜品口味、环境质量、服务态度等指标。核心指标的设置既能解放财务人员和基层业务人员，也能促使各部门聚焦核心业务。三是建立绩效考评制衡机制。实现预算编制部门和考核部门分离，让绩效评价报告更加公允。

　　（作者单位：国家机关事务管理局）