生产经营类后勤事业单位改革思考

　　 文/王本飞

　　当前，随着我国加快完善社会主义市场经济体制，一些事业单位逐渐与社会发展的要求不相适应，存在职责不清、效率底下、自我服务倾向严重等问题，需要通过深化改革来破解深层次体制机制问题。 

　　根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》精神，事业单位按照社会功能分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别。本文所指生产经营类后勤事业单位是机关事务系统的生产经营类事业单位，主要是历史上为机关运行提供服务保障的招待所、修建队、印刷厂、礼堂等。自改革工作启动以来，中央和国家机关有关部门在生产经营类后勤事业单位改革方面进行了积极探索和实践，成果显著。但是也应该看到，此项改革还存在一些政策上的难点堵点，一些单位转企改制后可持续发展能力较弱，仍然面临很大的困难和挑战，必须加强顶层设计，创新工作思路，破解改革难题。 

　　健全体制机制，压实改革责任链条 

　　长期以来，在机关后勤原有自我封闭服务的体制下，生产经营类后勤事业单位与其主管单位逐渐形成了一定的依赖性和黏合度，利益交织较深。改革必然触动一些人的利益，涉及编制核销、个人发展以及企业经营的不确定性，不管是主管单位，还是涉改单位，或多或少存在不愿改、不想改的想法，改革的主观意愿不强，动力不足。 

　　针对改革情况复杂、敏感性强等实际情况，必须坚持高位推进。一方面，要建立科学完备的领导和工作机制。成立改革工作领导机构，由主管部门领导任组长，各职能司局参加，明确工作职责，完善工作程序，统筹协调，整体谋划。涉改单位及其上级机关事务管理部门均须相应成立改革工作机构，党政主要负责同志亲自抓，相关业务部门协同推进。通过建立上下贯通、左右联动、执行有力的多层级组织体系，为改革工作的有效推进提供坚实保障。另一方面，要吃透上情，摸清下情。在认真学习贯彻中央关于改革工作的精神、掌握改革政策的基础上，深入涉改单位开展调研，全面细致摸清涉改单位人财物情况，听取涉改单位意见建议和改革中存在的问题和困难，特别要针对人员安置、社保衔接等问题深入研究。 

　　加强资产管理，规范有序推进改革 

　　生产经营类后勤事业单位在从计划经济向市场经济转型发展过程中，由于主客观原因，普遍存在房屋土地权属不清、债权债务混乱甚至涉及法律纠纷等历史遗留问题，须着重予以关注。近年来，在改革推进过程中，各有关部门在社会保障、土地处置、财政税收等方面出台了一系列政策，但各项政策的系统性、整体性、协同性还不够，有些政策不够灵活，执行层面存在困难，其中问题比较突出的是土地处置政策。生产经营类后勤事业单位主要转制为酒店等经营性公司，不符合划拨用地目录使用条件，土地应依法实行有偿使用，但涉改单位当前维持经营收支平衡已实属不易，无力承担高额出让金。 

　　为做好资产管理工作，需要在改革中深入研究、创新思路。要加强改革过程中国有资产管理，按照权属清晰、风险可控、安全完整的原则，委托有资质的第三方审计机构进行资产清查审计，全面掌握涉改单位的资产财务和债权债务状况，特别是对长期亏损、资不抵债、债权债务不清晰、历史遗留问题较多的单位，要“一事一议”，研究解决方案。要严格国有资产出售管理，按照规定程序在产权交易机构通过公开竞价方式处置。强化交易主体和交易过程监管，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。要完善土地处置政策。针对土地变性涉及巨额出让金问题，建议出台灵活政策，在不影响改革情况下，给予一定过渡期，允许过渡期内土地使用权、房屋产权可先不变更至改制后企业，确保改革落实落地。 

　　坚持以人为本，维护职工合法利益 

　　人员安置是历次事业单位改革的难点问题，也是关系到涉改单位职工切身利益的现实问题。目前，中央和国家机关事业单位基本养老保险与北京市企业职工基本养老保险衔接不到位，造成退休待遇存在差距，且退休待遇调整不同步。此外，改革过程中，职工安置、退休人员待遇调整、经济补偿金、基本养老保险、医疗保险和住房补贴、住房公积金等都需要大量资金，有些需要从涉改单位评估后的净资产中预留，但由于部分涉改单位经营不善，净资产严重不足，很难承担改革成本，为后续改革推进留下隐患。面对未来待遇的不确定性，“老人”“中人”顾虑较多。 

　　为使改革顺利推进，要同时兼顾“老人”“中人”“新人”的利益诉求，切实维护好职工利益。围绕这一核心问题，要坚持稳妥推进，创新工作思路，多措并举妥善解决人员安置问题。一是保留事业编制。对于可以内部消化安置的，支持上级事业单位消化吸收或分流安置到其他事业单位，保留事业编制。二是提前离岗。对于距国家法定退休年龄5年以内的人员，按照政策办理提前离岗手续，基本待遇不变。三是待遇保障。对已退休的事业编制员工，社会保障政策按国家有关规定执行，保障待遇不降低。与此同时，做好社保政策衔接，建议统筹考虑企业、事业单位、行政机关基本养老金调整机制，逐步缩小待遇差，实现制度统一。要坚持在改革中保证“老人”待遇不降低，“中人”待遇平稳过渡，在涉改单位净资产不足以弥补人员安置费用或涉改单位经营不善的情况下，进一步明确职工统筹外费用的兜底条款，可以由上级单位、股东、出资人或兄弟单位进行承继，确保不产生历史遗留问题，不发生安全稳定事件。要落实职工知情权，改革全程让职工监督，真正把群众的意见融入改革方案，重大事项由职工做主。 

　　激发活力创造力，促进改制企业可持续发展 

　　应该清醒地看到，生产经营类后勤事业单位不同于一般生产经营类事业单位，其大部分是历史上为机关内部服务设立的单位，虽然一段时期以来，在没有财政补贴的情况下，逐步面向社会开展市场化经营，但仍不同程度地存在设施设备老化、人才缺乏、管理体制僵化的问题。此次转企改制，由于市场竞争力较弱，持续发展能力不足，能否建立规范高效的现代企业制度、如何在残酷的市场竞争中立足发展，是改革后必须面对的严峻课题。 

　　针对以上问题，坚持立足长远谋划改革工作，在推进资产清查、资产评估、企业注册、编制核销等事业单位改革过程中，还要下大力气按照国有企业改革的思路解决改制后企业的可持续发展问题。建立中国特色现代企业制度。把党的领导融入公司治理各环节，完善法人治理结构，建立董事会领导下的总经理负责制的管理体制。建立市场化经营机制。围绕激发活力、提高效率，深化劳动、人事、分配制度改革，实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。此外，为更好推进国有经济布局优化，实现经营性国有资产集中统一监管，可以考虑将生产经营类后勤事业单位统一划转国有资本运营公司，发挥国有资本运营公司在资产经营和资本运营的优势。