机关事务工作在离退休人员养老服务中的定位及实践

　　 文/朱现军

　　《中国发展报告2020》指出，自2000年迈入老龄化社会之后，我国人口老龄化程度持续加深，到2050年将达到峰值，65岁以上人口将占总人口的27.9%。习近平总书记指出，老年群众多方面需求、人口老龄化问题事关国家发展全局、百姓福祉。推进并做好机关离退休人员养老服务是机关事务工作新的历史使命和发展蓝海。 

　　准确把握职能定位 

　　养老保障是一项涉及千家万户的民生事业，需要动员全社会力量。习近平总书记多次强调，“让老同志安享幸福晚年，始终是我们义不容辞的政治责任”。从河北省2020年数据看，全省离退休干部共计83万余人，平均年龄在74.56岁，失能人员约2676人，半失能人员约2433人。为老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐创造良好条件，是共享改革发展成果的应有之义。 

　　离退休人员养老服务是社会养老体系建设的重要一环。2014年机关事业单位人员养老保险制度改革后，近4000万机关事业单位人员实行和企业职工一样的养老保险制度，1500多万离退休人员养老金保障由“公家”管变成社会管。离退休人员相比社会老人讲政治、观念新、收入有保障，更具备接受和推进养老业态的思想基础和物质条件。推进机关养老服务，能够从实践层面探索养老业态的发展路径，引导资本要素流向养老产业，带动整个养老业态转型升级。 

　　近年来，各级机关事务部门主动融入国家改革发展任务、服务社会经济发展大局，活动范围和影响力逐渐从机关大院走向社会公众。面对严峻的离退休人员养老问题，机关事务部门应从养老服务的旁观者，转变为参与者、推动者。从发展方向上看，养老服务是国家战略、社会公共事务、干部职工需求；从服务内涵上看，对干部职工的服务应该是全生命周期的服务，以服务线的延伸推进生命线的延长。 

　　建立养老新模式 

　　离退休人员养老自身生活状况不乐观，存在着家庭小型化趋势明显、空巢家庭数量明显上升、异地就业、国外定居等问题；子女照顾能力不乐观，多数家庭呈现出“421”代际结构，即四个老人、一对夫妻、一个孩子，依靠家庭养老的难度加大；家政人员费用偏高，就石家庄市来讲，保姆每月费用大约在4000-6000元左右。 

　　离退休人员养老模式主要包括居家养老、社区养老和机构养老3种。居家养老资金投入少，养老机构设施需求少，减轻财政资金压力；方便子女照顾，满足老年人精神需求，经济成本较低，但老龄化加剧使得家庭养老功能明显弱化。 

　　社区养老是以社区为依托，由社会服务机构上门为老人提供生活、医疗、精神抚慰等服务，被一些学者称之为“没有院墙的养老院”，具有成本低、覆盖面广、服务方式灵活等特点。但由于收益低、见效慢，社会资金不愿进入，影响了社区养老服务的多样性和长效性。此外，社区规划滞后，缺乏开展社区养老服务的必要设施以及社区养老服务人才。 

　　机构养老是养老服务的最后一道防线，由政府或社会机构兴办专门养老场所，老年人交纳一定费用，由养老机构提供住宿、日常生活照顾、康复保健、心理慰藉等服务。养老机构可以是独立法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。虽然是一种“补充”手段，但实用、专业、稳定，由于现实需求的上升地位日显重要。 

　　随着离退休人员数量不断增加，建设专门养老机构满足养老需求迫在眉睫。从调研看，离退休人员对养老机构的要求主要集中在以下几方面：养老、医疗等康养设备齐全，商业购物、住宿休闲、文体娱乐等基础设施完备，绿化面积大，空气质量好，生活便利，交通便捷，收费标准合理。 

　　养老机构在规划设计上，应满足离退休人员多方需求。如环境、设施以及居室设计要满足个性活动、社交活动、方便护理等需求，增强老年人独立和“有用”的意识，实现自理和护理相结合。室内室外环境建设规划应满足不同年龄、不同自理能力、不同家庭关系和不同生活方式的老年人的居住需求。建设健身保健场所和设施，推进医疗服务进入养老机构，利用好各类资源提供健康保养和医疗服务。考虑环境安全，如道路规划应控制非居民通向老年社区，建立缓冲地带并为非居民设立标识，形成内向型的社区空间。 

　　尽量避免重新建设，例如，利用河北省省直机关培训疗养机构改革契机，对现有省直机关培训基地改扩建老年公寓。利用闲置资产，多渠道筹集资金，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴购买服务等多种方式兴办养老机构。养老机构的租售方式采取旧房置换、旧房出租、返本销售入住等方式进行资金运转。 

　　准确把握机关养老服务的实现路径 

　　离退休人员社会化、机构化养老尚处于探索阶段，但隐性需求广、发展空间大。推进离退休人员养老项目，既要强调政府统筹协调，又要遵循经济规律，在政府作为与市场规律之间寻求平衡。 

　　—— 养老服务行业政策依据。自2011年以来，国务院、民政部、国家卫健委等多部门，陆续印发了支持养老院及养老机构和建立健全养老服务综合监管制度的政策，涉及养老院服务质量建设、建设养老服务人才队伍、加强规划和用地保障等内容。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》规定“十三五”期间政府运营的养老床位占比不超过50%、护理型养老床位占比不低于30％。《关于推进养老服务发展的意见》规划了不同养老机构服务的定位：强调公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，鼓励支持在养老服务领域打造一批具有影响力和竞争力的商标品牌。《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》规定到2022年养老机构护理型床位占比不低于50%，养老服务设施达标率达到100% 。根据《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》，“十四五”时期养老机构护理型床位占比要提高到55%。 

　　近年来，河北省陆续出台一系列养老服务政策法规。《河北省养老服务条例》支持养老机构护理型床位建设，增强长期照护服务能力。《关于促进养老托育服务健康发展的实施意见》明确到2022年，培养培训1000名养老院院长、80000名养老护理员、5800名专兼职老年社会工作者；到2025年，县级要成立养老服务指导中心，至少建成1所以失能、部分失能特困人员专业照护为主的供养服务机构（养老院）。 

　　—— 养老服务行业的资金来源。养老服务设施建设项目公益性较强，投资规模大、回收期长、投资风险高，有的甚至属于纯福利性。经统计，世界上大多数国家的养老服务设施建设融资结构中政府投资占70%左右。我国高度重视政府资金对养老服务行业的投入。国务院设立的PPP基金（中国政企投资基金），明确要求加大对健康、文化、科技、养老、教育、体育、旅游等公共服务行业投入。河北省成立的冀财产业引导股权投资基金，也属于类似基金。 

　　从发达国家经验来看，荷兰国际集团（荷兰最大保险公司）和美国保德信保险集团（美国最大的人寿保险公司之一）等保险机构，自20世纪90年代以来即开始进行养老社区投资管理。近年来，我国一些保险公司也开始尝试直接或间接投资养老项目。泰康保险成立“泰康之家投资有限公司”，计划用4年左右时间，投入40亿元建成全功能、高品质服务的现代养老社区——泰康之家。中国人寿成立健康养老产业投资平台——国寿健康产业投资有限公司，已在苏州、天津、深圳、三亚等地建设落地养老社区。保险公司投资已成为养老服务产业的主要资金来源之一。 

　　相对而言，老年公寓等经营性养老服务设施具有较好的经济性，房地产企业投资建设老年公寓等养老服务设施既有利于其拓宽投资领域，又能增加养老服务设施供应，缓解养老服务设施的瓶颈制约。在国家加大保障性住房建设力度、住宅限购和土地限供等多重政策作用下，商品住宅需求难免受到制约，万科、保利等房地产巨头都在积极布局养老服务产业，投资建设老年公寓、养老社区等养老项目，已经形成万科随园等成熟社区养老品牌，成为养老服务产业新的增长点。 

　　民营养老机构是养老产业的重要资金来源，也是专业从事养老社区运营的商业机构。如上海亲和源股份有限公司，其运营的养老社区采取“销售+持有运营”方式，会员制发售。早期，亲和源自主进行养老社区的开发和运营管理，而近年来则把更多精力用于社区管理。 

　　由于投资量大、周期长，使养老地产很难获银行资金的青睐。虽然养老地产项目同样通过招拍挂的方式获得地块，但因为投资周期长、资金投入量大，银行资金对养老地产始终抱有谨慎态度，特别在当前信贷整体紧缩的背景下，养老地产获得银行融资的空间比较小。 

　　做养老项目投资的公益性基金主要有中国社会福利教育基金会长青基金。该基金由民政部登记和主管，属于政府管理的投资基金，第一项用途为“资助建设适合老年人居住的养老公寓”。据了解，长青基金已经与山东新建业集团、首创置业、重庆和润养生老年公寓发展公司等合作开发老年住宅。 

　　社会福利基金的使用范围包括资助为老年人、残疾人、孤儿、革命伤残军人等特殊群体服务的社会福利事业，养老服务项目和必要的更新改造项目属于此范围。近年来，我国通过发行彩票筹集的社会福利基金规模快速扩张。2018年，社会福利基金专门成立养老服务基金，2019年印发的《关于推进养老服务发展的意见》规定“民政部本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要加大倾斜力度，到2022年要将不低于55%的资金用于支持发展养老服务”，为养老事业和养老产业发展提供了又一个稳定的资金来源渠道。 

　　——离退休人员养老项目模式构建。加强顶层设计，制定出台土地供应、税费减免、资金补贴、信贷支持、市场准入等综合配套优惠政策，大力发展“养老地产”，鼓励和引导社会力量参与和促进机构养老服务，建立“低端有保障、中端有供给、高端有市场”的机构养老格局。 

　　建设离退休人员康养项目。离退休人员康养具有公益属性，可以在立项上定性为非营利养老机构，获得政策支持，减轻运营压力。同时规划一定体量的营利项目，以经营利润弥补非营利项目不足，健康持续发展。 

　　在项目资金上，坚持多渠道、多方式筹措。充分发挥国有资本在项目中的主导地位，一方面要抓住政府资金向养老行业倾斜的有利政策，积极与政府基金管理机构以及相关国资企业合作，争取政府资金投入；另一方面要充分利用保险企业、房地产企业进军养老产业的发展趋势，加大与保险企业和房地产企业的合作。同时，要充分利用资源，与中国福利教育基金会长青基金和我省社会福利基金等建立联系，拓宽资金筹措渠道。 

　　项目科学选址是康养项目实现健康持续运营的基础。经过调研发现，国寿嘉园、杭州金色年华等康养项目选址基本都在城市边缘，生态环境相对较好，生活便利，医疗资源丰富。因此，在项目选址上，选择在自然环境较好的市郊，能够确保良好的康养环境，同时建设生活配套设施和医疗卫生资源，协调1到2家省内知名医院在周边建设分院，保障医疗功能。 

　　由于康养项目的特殊性，必须将适老化设计贯穿规划、建筑、装饰、设施设备的全过程，综合考虑老人的生理需求、心理需求和行为特征。从国内康养项目看，在规划设计上大多选择与康养经验较为成熟的日本、美国设计所合作。因此，在项目设计上选择有丰富经验和成熟案例的专业设计所，确保项目建筑规划、空间设计、设施设备等全面符合适老化特点。 

　　康养项目所需资金量大、建设周期长，为快速回笼资金，形成接续建设的良好局面，可参照杭州金色年华和万科随园康养项目做法，在项目运营上采用租售并举的收费模式。一方面预售一部分康养项目的使用权，确保项目现金流；另一方面自持一部分项目，保障项目的公益性和服务质量。 

　　离退休人员康养项目建设和管理的责任主体应当是政府，即政府主导，统一规划。政府的主导责任主要有前期基础建设，包括资金投入、公寓选址、方案设计与实施；建立运营机制，包括财政预算、组织建设、人员配置、监督检查等；建立养老社区服务和社会化管理项目外包及监督治理机制等，确保运营科学、服务优质。 

　　从长远角度规划离退休人员康养项目发展，要与整个社会经济发展结合起来，引导社会各方资金投入养老事业。建立健全收费和服务内容挂钩体系，使服务内容和相应收费标准能适应离退休人员的支付能力及支付心理。对养老服务机构建筑规模、资格认证、准入退出、日常管理、运行经营等方面进行规范化监管。针对服务对象、服务项目、收费依据和管理原则、管理流程、管理效果等制定统一的行业标准，逐步设立分类齐全、系统完善的养老服务业技术标准。