机关运行保障立法之国外经验

　　 文/邢坤

　　为了规范机关运行保障工作，保障国家机关在法治轨道上高效、有序运转，一些国家在机关运行保障法治化建设方面做出了有益尝试。目前，国外机关运行保障立法模式主要分两种：统一立法模式与分散立法模式。 

　　统一立法模式是指由国家统一制定专门规制机关事务运行的法律，为国家机关运行提供法律指引和行为规范，具有法律定位清晰、标准统一、管理统一、层次分明的特点和优势。如美国在机关运行保障领域已形成配套完整的法律法规体系，即以联邦采购条例、联邦管理条例、联邦差旅条例为主干的法规体系，辅以一系列相关法规、指导性文件和总统执行令，如《联邦不动产管理总统执行令》《加强联邦环境、能源和交通管理总统执行令》等，对机关事务工作进行了规定。俄罗斯在机关运行保障领域也同样采用了统一立法模式。《关于俄联邦总统事务管理局的总统令》和《联邦总统事务局条例》共同成为俄罗斯联邦总统事务管理局进行保障工作的主要法律基础，俄罗斯联邦中央机关事务管理依据上述法律法规执行相关职能和任务。 

　　分散立法模式是指保障国家机关运行的规范散见于各部门法规、条例、指导性文件等，国家并未针对机关事务制定统一的法律。目前采用这种模式的国家主要有英国、德国、法国等。以英国为例，从机关运行管理机构的角度上来说，该国并未设立统一的机关运行管理机构，而是由内阁办公厅、财政部等多部门共同管理；从保障机关运行的配套机制来说，国家机关运行时需遵循与之相对应的法律规范，如小企业和就业法、平等法、公共服务（社会价值）法、反对限制竞争法、公共采购条例、公共合同定价条例等。 

　　从我国机关运行保障领域实际情况来看，实行统一立法模式既是推动政府法治建设向前发展的应有之义，也是为机关运行保障提供实质依据的必然要求。其他采取统一立法模式国家与我国的国情、政治体制并不相同，但从法治化的角度来看，仍然有许多值得我国借鉴的地方。 

　　——主体统一与职能明晰。在美国、俄罗斯、加拿大等采用统一立法模式的国家，机关运行保障主体实行集中统一管理，相关法律法规明确了机关运行保障部门与规划、财政、监督等部门的职能和权限，确保各司其职，相互监督。例如美国联邦采购条例规定了联邦总务署在联邦采购法规体系中的地位，俄罗斯《联邦总统事务局条例》明确规定了总统事务局的职责和职能，加拿大《公共工程和政府服务部法》也着重强调了公共工程和政府服务部部长的权力、职责与职能。可见，完善的机关运行保障法律设计离不开机关运行保障统一的主体，集中、清晰的职能和明确的适用范围，这也正是我们需要吸收和借鉴的地方。 

　　——原则性、标准化与灵活性相结合。对于重点保障项目，美国、加拿大、日本等都设置了严格的规则和细致的标准。这种为实际或潜在的问题制定共同规则的标准化活动，不仅能极大地提高机关运行保障部门的管理和服务能力，更是解决机关运行保障工作高成本、低效率问题的有效路径。在原则性、标准化的基调下，这些国家的规范中又不乏灵活性元素。例如美国联邦差旅条例中规定了每日津贴的使用方式，但具体的津贴数额要根据各地的实际情况而定。差旅方式会综合考虑职责性质、差旅目的、出行人数、节能及成本等因素。美国联邦管理条例对公务用车车身尺寸以及燃油效率进行了非常严格的规定，但在标准基础上也强调对机关职能发挥及任务重要性的考量。再如日本对国家机关建筑物及其附属设施位置的选定等也体现了灵活性的原则。坚持原则性和标准化是推进机关运行保障立法的前提，而充分掌握灵活性则是保障法律弹性适用的基础。判断是否需要进行灵活性规定的根本标准，应看它是否有利于保障机关的高效运行，不能为了灵活性而损害原则性和标准化。因此，我国在推进机关运行保障立法，尤其是制定配套法规、规章及标准时，应当坚持标准化与灵活性相结合的原则，如根据各地经济社会发展水平以及地理环境等因素，因地制宜，分地区、分类别制定相关标准，促进保障工作协调有序发展。 

　　——兼顾系统性与细节性内容设计。美国联邦管理条例等法规还有一个特点，那就是在制定相关制度的同时，在法规中以问题式设计将某条规定的具体含义以及实践过程中可能出现的问题进行了细致的“回答”。条例内容翔实、可操作性强，例如在差旅管理方面，管理主体需要结合自身职责明确批准、授权和支付程序，制定差旅管理计划，综合各种因素设计如何授权和管理每日津贴，为有残疾或特殊需要的雇员支付额外差旅费用等；在签发公务差旅费用卡时，明确谁有权豁免使用、谁批准、豁免后以何种方式支付差旅费用，以及雇员滥用差旅费用卡时机构可采取何种行动等。再如日本《国家厅舍使用调整等相关特别措施法》中专门对厅舍使用调整计划的内容作了较为详细的规定。 

　　——辅以信息化手段为支撑。法治化运转是美国、俄罗斯、加拿大等国机关运行保障工作中一个突出的特点，即依照法定程序、遵循统一规则与标准提供服务，最终实现工作的制度化、规范化。现代社会法治化运转离不开信息化手段的支撑。美国联邦总务署利用信息技术、数字化地图技术以及互联网平台，建立统一高效的管理系统，实现数据资源信息化、共享化，尤其是在差旅管理、公务用车等方面积极应用现代信息技术，大大提高了政府运作效率，为依法管理和监管提供可能。联邦管理条例规定美国公务用车的管理采用FAST收集涵盖每辆公务用车全生命周期的准确信息，而这些将成为管理者开展工作和实施监督的依据。