过紧日子背景下机关事务改革路径探析

　　 文/张志鹏 赵亮 肖佳 田振文

　　机关事务工作是保障政府运转的重要支撑。着眼国家治理体系和治理能力现代化要求，机关事务管理需要进一步履行好优化配置资源、高效管理运行、创新服务保障等职责使命，积极适应从“后勤服务”向“运行保障”演进的发展趋势。进入新时代，机关事务行业要瞄准高质量发展，全面落实从严治党要求，在带头过紧日子的背景下，推动行业变革。 

　　过紧日子的背景意义及要求 

　　“勤俭办一切事业”。习近平总书记多次强调，每一名党员、干部特别是各级领导干部，都要保持艰苦奋斗本色，不丢勤俭节约的传统美德。李克强总理也明确要求，各级政府要坚决做到过紧日子，节用裕民、俭以养德。过紧日子是中国共产党的优良传统，党在历史上多次遭遇困境，广大党员干部和群众同心同德过紧日子，有力支援了革命和建设。 

　　在新冠肺炎疫情持续冲击下，我国经济面临下行压力，财政收支呈现紧平衡状态，这对机关事务工作提出了更高要求：一是以讲政治为基础，牢固树立过紧日子思想。把落实过紧日子要求和全面从严治党、落实中央八项规定结合起来，增强过紧日子的政治自觉、思想自觉、行动自觉。把每一笔钱都用在刀刃上，确保各项工作任务责任不减、力度不减、成效不减。二是以制度为保障，优化细化机关事务管理措施。将制度建设贯穿始终，健全财务管理、资产管理、工程管理等办法，从制度、操作流程等方面进一步规范和加强内控管理。三是以绩效为导向，强化机关事务运行过程控制。坚持目标导向、结果导向，增强绩效管理意识，促进资金使用管理提质增效，探索形成“花钱要问效、无效要问责”长效机制。四是以监管为抓手，确保过紧日子从严落实。以创建节约型机关为抓手，引导广大干部职工牢固树立勤俭节约理念，以监管促规范。 

　　制约机关事务行业集约高效发展的症结 

　　在职能界定上，机关事务行业重服务轻管理的情况普遍突出。通常意义上的政府管理包括两层含义，其一是社会管理，其二是自身管理。而机关事务管理，包括机关运行所需服务的管理、机关自身资产和物资的管理等，都是政府机关自身管理的重要组成部分。由此需要赋予机关事务管理部门充分的职权和对应的责任。一些发达国家在实施机关事务管理中普遍具有以下基本特征：一是事权统一原则，根据行政管理层级，设置相应的机关事务部门，保持各层级政府的事权统一。二是职能统一原则，凡属于机关事务范畴的服务管理、资产管理、经费管理等职能，都由机关事务部门统一负责，政府及其他职能部门通过机关事务部门获取必要的保障供给。三是管办分离原则，机关事务部门通过政府采购等形式从市场购买服务。四是权责法定原则，强调机构依法设立，职能依法赋予，权力依法行使，运行依法规范。当下我国机关事务工作仍以自办服务为主，机关运行职责仍存在重叠、交叉、混杂状况。 

　　在管理体制上，条块分割、事企不分等问题长期存在。管理体制是组织履行自身职能的载体，其架构是否合理决定了履职能力和效果。现行的以为机关提供后勤保障的管理体制起源于计划体制下的“一家一户办后勤”，每个机关都有自己的后勤部门，每个后勤部门都有各自的企业开展经济活动，条块分割，互不统属，事企不分。其主要弊端体现在：资源不能有效利用，冗余浪费问题严重；难以形成规模，管理成本大；事企不分，其经济活动往往与本机关行政职权有着紧密关联，存在部分后勤企业产生的经济利益再通过后勤部门反哺形成隐性福利的情况。 

　　运行机制上，行政命令式的运行管理方式始终居主导地位。现行体制下，机关事务部门是从属于所在机关的组成部门，根据机关指令履行职能，工作人员的身份、待遇、职业发展也归属所在机关管理，始终保持着鲜明的行政属性。这种机制高度强调政治性，其优点在于指令传输的链条最短、最直接，响应最明确、最及时。弊端也十分显著，这一特点决定了机关事务部门鲜明的从属性，在履行职能中把维护本机关利益放在首位，久而久之部门本位主义不断滋生蔓延。 

　　外部环境上，机关公务保障和公务人员的生活保障仍不能完全依靠社会供给。在生活保障方面，机关公务人员的收入水平无法满足货币化后的生活保障需求时，保持甚至加强原有的机关事务保障系统的生活保障职能成为必然选择。在机关公务保障方面，一段时期内社会化的机关事务保障水平还不能满足或有针对性地契合机关公务运转需要。在国家治理系统中，党领导的政府机关始终是经济社会改革发展的指挥棒，政府机关运转不畅国家治理就会出问题、社会运转就会闹毛病，这也要求在机关安全、保密管理、应急响应等诸多方面的保障中必须突出强调政治性，而这些都是社会化的事务保障尚不具备的。 

　　新时代推动机关事务工作高质量发展的路径 

　　党的十九届五中全会将坚持系统观念确定为“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的五项原则之一，为提高社会主义现代化事业组织管理水平指明了方向。《机关事务工作“十四五”规划》提出，注重前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。推动机关事务改革势在必行，需要以机关运行保障更加有力、成本控制更加有效、机关事务管理更加优化、制度标准更加健全、创新发展更加凸显等为目标，把机关事务改革放在全面深化改革大形势下把握方向，放在深化行政体制改革进程中把握节奏，始终保持好正确方向和协调步调。 

　　推进机关事务供给市场化。机关事务市场化是社会经济发展和政府职能转变的必然要求，是政府在内部管理体制上寻求破“旧”立“新”的战略选择。国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求，深化机关事务社会化改革，通过向社会力量购买等方式供给服务，并以市场化方式进行管理和运行。推进机关事务供给市场化，不仅是经济考量，更是政治考量。使市场在政府机关占有使用的公共资源配置中起决定性作用，一方面是要让资源配置通过市场机制进行优化，另一方面是确保鲜明的人民性，党政机关及其公务人员不能享有差别于人民群众的服务和产品。 

　　推动机关事务职能统一化。完善现代机关运行保障，充分发挥机关事务部门职能作用，强化保障资源统筹机制，加强统一调配使用，推广公物仓建设经验，探索跨单位、跨区域、跨层级调剂共享机制，建立健全资产统一规划、统一权属、统一配置、统一处置的集中统一管理制度体系。习近平总书记指出：“政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”中央推动政府职能转变的基本方针是，与政府履行本职不相干的一概不留、一放到位。机关的服务管理、资产管理、经费管理等事务性职能，与机关自身所承担的职能基本不相关联，但因其承担着支撑机关运转职责，所以一直由各级机关管理。要划清政府政务和事务职能的界限，把事务性职能按照事权划分一致的原则，统一赋予各级机关事务部门，从根本上把各级机关从繁杂琐细的事务管理中解放出来，专心把“该管的事管好、管到位”，同时对机关公务性支出形成制约和监督。近年来，一些地区持续推进机关事务职能统一改革并取得一定成功经验。以山西省为例，2019年3月，国家机关事务管理局确定在山西省开展全国机关事务集中统一管理专项试点。该省坚持“九化九统”方向路径，通过治理法治化、服务规范化、保障标准化、管理精细化、机构职能化、手段信息化、评价绩效化、资源集约化、队伍专业化，推动办公用房、公务用车、不动产、省级干部服务保障、政务接待、公共机构节能、机关运行经费、省直住房保障和后勤服务9个方面集中统一管理，使保障资源由过去较为分散低效向集约高效转变，通过归口管理、统筹调配，集中资源力量保基本、保运行、保稳定，实现保障有力、效率优化、服务高效。同时积极推进事权统一，在经费、资产、服务、节能等方面做到权责匹配。 

　　推动机关事务部门平台化。把机关行政事务管理、保障、服务职能统一归并到机关事务部门，其最终目的是让机关事务部门管好。机关事务部门要通过公开透明的方式，在市场获取所需的服务和产品，并便捷高效供给各级机关。形象地说，各级机关就是“顾客”，市场就是“供货商”，机关事务部门则是“超市”，政府为开办超市的“东家”。“顾客”根据自己的需求（机关公务需要）和财力（相应的经费标准）到“超市”去选购商品，“供货商”根据“超市”的订货提供商品，而“超市”则负责选择商品、控制成本、检验质量、监督“供货商”、收集“顾客”意见，成为衔接政府机关事务需求与市场供给的平台。通过这一方式，把管理和运行区分开来，从而实现机关事务部门从“划桨”向“掌舵”转变，由服务生产者变为服务委托者、制度设计者、经费支付者、监督管理者，逐步形成集中保障、标准保障、订单保障、平台保障、委托保障、驻点保障、应急保障等新时代机关事务运行模式。 

　　加强机关事务法治化建设。要积极推行机关事务标准化、规范化、制度化管理模式，秉持能适应新形势、符合新政策、解决新问题的原则，建立预先研究、事前分析、事中跟踪、事后评估、科学决策的管理机制，逐步形成一套结构完整、内容全面、务实规范、层级分明的制度体系。一是把建立科学合理的管理制度作为一切工作的基础，从领导制度、学习制度、日常管理等方面入手，逐步构建起系统完整的机关运行保障制度，探索适应新时代的机关事务管理体制。二是按照精细化管理要求，进一步细化措施、量化标准、规范操作流程，对每一项机关事务工作的内容、程序、标准、责任进行分类梳理，对每项工作任务什么时间完成、由谁负责、谁来落实、按照什么标准、履行什么程序、达到什么效果等进行详细规定，做到标准明确、程序规范、责任细化，形成“办事按程序、工作讲标准、言行靠制度”的工作氛围。三是健全岗位责任制，强化内部监督。充分发挥内部监督和纠偏机制的作用，及时发现并纠正制度执行中出现的问题。同时，畅通民主渠道，强化监督职能，接受群众监督，对制度落实进行全方位、全链条、立体式监督。 

　　强化机关事务信息化建设。机关事务管理工作多是日常事务性工作，纷繁复杂、周而复始，如果习惯用老思路、凭经验解决问题，工作就会停滞不前，因此需要与时俱进，不断适应新变化、探索新途径、采取新举措、力争新成效。要充分利用云计算、大数据、物联网等先进技术手段，大力推进“互联网+机关事务”建设，整合办公用房、公务用车、公共机构节能等主要业务模块，促进信息互联互通、数据共享共用、业务一网通办，逐步实现管理“一张网”，构建机关事务管理“大平台”。同时加快推进机关智慧后勤建设，探索建设以移动客户端为主要平台的系统，将房产、维修、资产、公车、会务等办事服务项目集中，打造智慧机关，让信息多跑路、职工少跑腿、资源配置更有效。