数字化赋能新时代机关事务行业建设——基于协同理论的视角

　　 文/时影

　　为加快构建与国家治理体系和治理能力现代化相适应的机关事务管理体系，2022年全国机关事务工作会议明确提出在“十四五”时期推动机关事务行业建设。当前，我国机关事务信息化建设已初见成效，信息安全有力保障、部门打破数据壁垒、技术平台建设加快，而要实现以技术重塑行业体系，仍需推动法治、标准、理论、文化与技术多维度协同发展，凝聚各方主体力量，实现行业改革的整体性推进。数字化和协同化是新时代机关事务行业建设的动力基础，笔者结合机关事务行业的特征与发展规划，尝试构建以建设原则、建设主体、协同过程及建设目标4个模块为主的治理体系，为推动行业治理现代化提供理论借鉴。 

　　新时代机关事务行业建设的数字化与协同化 

　　加快推进机关事务行业从传统集中管理向现代协同治理的转型升级，要厘清数字化工作思路，提高数据分享的深度和广度，推进全国、全行业、全领域的一体化平台建设，探索制度优势向治理效能转变的实施路径；另外要基于协同治理的视角，实现行业多主体同频共振，从理论、人才、技术等多个方面为行业建设提供支撑。 

　　数字化，机关事务行业建设的技术驱动力。数字化的作用不仅限于简化办事流程提升效率，还能够改善传统模式下的“碎片化”治理难题，促进多部门、多领域、多层级之间的功能整合、业务协同与流程再造，从而间接推动组织模式的变革。数字化赋能在推进机关事务现代化治理转型上主要体现在两个方面：一是赋能行业内部治理，通过统一平台协助构建纵向层级指导关系与横向业务管理体系，积极发挥机关事务管理部门的行业指导功能，推动全行业体系开放、工作流程再造、服务效能提升、内外数据互通，在机关事务管理部门的统一指导下，实现行业管理一体化与后勤服务高效能。二是赋能行业外部交互，通过构建社会、市场、政府多元主体参与的信息系统和数据融合开发机制，实现治理主体与治理功能的有机整合。当前，我国机关事务信息化建设取得初步成效，但其内部技术应用大部分还停留在收集各业务系统的基本数据信息并进行浅层加工阶段，要实现数字对机关事务行业内外的双重赋能，还需深入挖掘潜力，将技术作为机关事务管理转型升级的重要驱动力。 

　　协同治理，机关事务行业建设的制度驱动力。在数字化背景下，信息技术为政府治理提供了新的工具基础，机关事务行业的协同治理也有了新的内涵：一是以数字化推动机关事务行业协同结构转型。数字化建设要求打破条块部门之间与公私组织之间的信息壁垒，一体化的平台建设与便捷化的智能终端将突破层级化网站与线下站点的服务局限，供需两端的实时交互将推动以管理主导与行政驱动为特征的传统固定模式向以服务主导与需求驱动为特征的现代开放模式转变。在这一过程中，多元主体地位逐渐平等、关系走向合作，从而实现行业协同结构向开放化、智能化、扁平化转型。二是以数字化推动协同效能提升。数字化能够突破主体合作的时空局限，对原有的信息结构与业务流程进行数字重组，虚拟性平台承接起工作流程的无缝运转，主体责任、机关业务、行业信息实现系统化整合并在虚拟平台与智能终端上进行实时更新，多源流信息的共享交互将优化行业资源利用和信息流通效率，实现行业协同效能提升；从数字化与协同关系来看，二者并不是单向促进，而是要经过双向调试，以技术融合减少思维模式与工作流程的碎片化，以制度引领增加主体之间的合作共识。在加快推动数字化转型的时代要求下，机关事务行业还需深入理解二者的辩证关系，真正实现机关事务行业的高质量发展。 

　　模型构建 

　　机关事务行业建设的目标是提高保障水平与管理效能，实现机关事务工作高质量发展。为达成这一目标需要从两方面努力：一是需求端以集约保障、法治驱动、标准导向、理论指导、技术密集、文化凝聚为六大转型目标；二是供给端思路统一、方向一致、力量凝聚、齐抓重点，整体协同推进行业建设。基于此，技术嵌入将为行业共建提供新的思路：以数字化倒逼组织模式、制度标准、工作流程改革并让各主体掌握自主权，打破变革惰性与路径依赖，建设系统化、多层次的行业共同体。基于这一设想，笔者构建了数字化深度赋能下行业协同共建的理论模型，以行业共建的原则、主体、过程及协同建设的目标为基本模块，分析数字化赋能下行业协同的必要性与可行性。 

　　协同共建的基本要求就是将多元主体纳入治理框架内。而要发挥数字化的最大效能，让各主体愿意并且主动参与到行业建设中，则需满足3个原则：一是合理配置主体权力。要根据机关事务的业务内容与服务流程，构建行业指导关系，发挥行业协会的协调参谋作用，积极引导企事业单位、公共机构、社会公众等主体参与到服务供给、管理、监督等过程中来。二是实现主体利益均衡。各主体之间需要在利益分配与目标导向上达成一致，根据实际绩效均衡利益所得。三是加快推进数据共享。不仅要实现机关事务行业内部的数据共享，更要加快推进同其他社会主体的数据交互，由此既能提升服务效率，也能打破“信息孤岛”效应，加快形成协同治理格局。 

　　协同共建的重要特征之一就是多主体之间形成合作共赢的良好关系。机关事务行业中这种关系则具体表现为党政主导、政社互补与协同共治。首先，始终坚持党政机关的政治引领与行业指导，始终把党的建设摆在突出位置，努力为党政机关高效运行提供坚实保障。其次，加强政府与社会优势互补。随着服务型政府的深入建设，机关事务行业也逐渐从后勤保障的管理方与提供方转变为公共利益的回应方，购买服务、提供服务、监督服务的主体范围得到扩大，从而使得政府与社会的角色在不同环节、不同阶段中得到转化，实现主体之间制约监督、互助共赢。最后，形成多层次一体化的行业共同体。从顶层战略导向与法治约束，到中层体制设置与权责划分，再到底层服务供给与后续保障，各主体实现全过程参与。 

　　行业协同的建设过程可以从价值、制度、技术与标准4个层面来看。首先，以人为本的价值立场是治理的核心导向。机关事务行业要始终站在人民的立场上，既要做好保障党政机关有效运行的本职工作，又要稳步推进节约型机关建设，为公共机构率先垂范。其次，技术革新是数字化赋能的重要驱动。应加快推动试点探路与基础设施建设，健全行业技术支撑。第三，制度变革是有效治理的根本保障。数字化要求传统机关事务法治体系、制度体系与治理政策与时俱进，适应技术应用的发展要求，满足多元化的利益需求。最后，行业标准是衡量工作效能的重要标尺。既要加快纵向多层级标准建设，也要完善横向多种业务标准建设，实现国家统筹与地方特色并存，业务流程与数据规范明晰的行业标准体系。 

　　数字化赋能下机关事务行业建设的目标主要可以分为内部与外部两个方面。从内部来看，一方面可以推动服务能力优化提升，通过完善全国机关事务云平台“数正云”与机关数字后勤平台功能、创新机关事务内部“互联网+服务保障”模式、推进智慧社区建设等措施，提升资源配置效率，扩展数字服务领域，实现跨区域、跨领域、跨部门的联合保障服务；另一方面可以推动核心管理系统升级，从政策制定、财务管理、领导决策到运行监督，推动数据与机关事务管理的全过程融合。从外部来看，一方面可以纳入多元主体实现共建共治，技术的深层次嵌入将倒逼组织结构开放化、扁平化，主体参与在数据共享的推动下实现便捷化、民主化，供需配对实现精准化、可操作化；另一方面以数据开放助推权责监督，依托政务网站、云平台App、微博等，对机关运行成本、公共机构节能、公务用车等机关事务情况进行公开，推动形成纵横互通、社会参与、第三方评估并重的监管体系。 

　　制约因素 

　　目前，我国机关事务行业数字化建设已取得一定成果，但要实现深度赋能，推动行业体系的整体革新，还需要解决以下几个问题。 

　　制度规范设计不足。截至目前，我国还未出台指导机关事务行业运行的法律规定。而随着技术的引进，在内部保障方面，数字化要求对机关工作职责的重新分配、资源数据的开放共享、工作业务的规范重塑等进行重新调试，如果制度没有相应调整，信息化只能以浅层的效率提升呈现；在外部参与方面，市场竞争与社会监督同样需要明确的制度来规范市场准入标准、精准服务定位、明确职责边界。 

　　业务信息交互不足。当前，信息化建设碎片化、业务系统分立、数据共享程度待提升仍是阻碍行业协同的重要问题。在数据收集层面，机关事务的业务内容相对繁杂，数据来源各异，在实践中由于缺乏统一的数据收集规范，数据的真实性与全面性难以保证；在数据使用与管理层面，不同部门在传输与使用的过程中，对数据的深度与广度挖掘不够，导致无用数据堆砌，组织的本位主义也可能导致数据流通不畅或传输效率过低。 

　　平台建设投入不足。行业数据应用体现于机关事务云平台建设、协同办公平台建设、技术支撑平台建设等场景。平台建设为机关事务内部业务协同、办公协同、统一管理提供有力支撑，面向全社会开放的一体化平台也为推进政务透明、市场参与供给、社会加强监督提供全新窗口，但是一体化平台的建设既需要统一的技术标准以便不同层级主体数据接入，也需要多数据工具实现实时的数据整合与需求回应。当前机关事务信息化发展存在资金投入不足、业务平台建设不稳、基础设施配备不齐等情况，部分地区尚存在信号网络覆盖不足、智能化终端持有率低、数据处理设备落后等问题。 

　　技术基础支撑不足。在外部人才供给层面，当前虽然有部分院校开设了政府运行保障管理的相关学科和学院，但在课程设置、师资队伍、教材编写、实践基地等方面仍待建设与完善。同时，机关事务部门与第三方合作不足，在智库建设、人才培养、职业规划等方面还有待提升。在内部人才需求与管理层面，机关事务部门工作人员的素养参差不齐，对于大数据、区块链、云平台等需要高技术水平的工具无法掌握，难以在基层推进数字化进程。 

　　优化路径 

　　数字化已逐渐渗透机关事务管理领域，传统治理模式必然要转向开放、智能、民主的现代化治理形态，而这一过程并不是一蹴而就的，需要逐步调整。 

　　健全数据规范，推进行业标准体系构建。一方面，加快推进国家标准与地方标准的纵向体系构建。在遵循国家标准的基础之上，鼓励地方建立特色标准。完善涵盖公务用车、办公用房、节能管理等基础业务的数据标准规范，为主体之间的数据互通提供支撑；健全平台应用统一接入标准，为实现跨层级、跨领域、跨业务协同提供保障；根据不同地区业务与服务的实际情况，因地制宜制定工作流程标准，推动工作效率提升；严格数据开放标准，明确不同主体数据使用的权限，确保敏感数据与隐私数据安全。另一方面，完善以行业标准、团体标准与企业标准为主的横向体系构建。鼓励多主体参与标准制定，引导团体标准、行业标准、企业标准有序发展，及时收集标准使用者的意见反馈并组织开展改进与修订。 

　　强化制度约束，实现数据法治深度融合。在数字化的时代背景下，技术嵌入要求完善数字赋能的法律法规，拓宽现有法律的适用范围。一方面，逐步推进制度革新，使制度设置不断适应新情况与新问题，在中央顶层设计与地方实际情况的双重考量下，健全机关事务内部资产管理、节能管理、综合管理等领域具体制度，形成内容全面、规定明确、层次分明、协调统一的制度体系。另一方面，治理边界的扩大与治理门槛的降低也增大了数字治理的难度与风险，因此应以规范性制度防范信息安全与数字风险问题，完善网络信息、网络安全、网络平台治理的法律制定，健全数据风险评估、业务流程监督、服务信息反馈的综合性治理体制，从而实现多主体优势整合，提升风险防范与治理水平。 

　　打破数据壁垒，完善数据共享平台建设。在加快推进全国机关事务数字云平台建设的同时，要完善区域性平台与业务性平台建设，突破部门主义与本位主义的狭隘思想，构建纵向多层级互联互通、横向多业务数据同步的数据统筹管理平台，对数据收集、使用、管理、开放全流程进行清晰的制度规定；列好数据共享清单，通过数据融合、信息整合、平台汇总，构建机关事务行业数据体系。同时，政府应鼓励引导社会与市场参与到数据开放与平台建设中，如贵州省采用购买服务模式建设“贵州省机关事务云平台”，机关事务部门作为用户端向省大数据局提出建设需求，省大数据局向云上贵州集团购买服务。该合作模式在节约建设成本、实现统一管理、方便用户使用的同时，为打造纵横联动的一体化平台奠定基础。 

　　加强设施配备，加快技术人才队伍构建。人才与基建作为数字化的基本前提，是解决当前信息化不平衡不充分发展问题的重要基础。首先，应提高光纤网络、5G基站等的覆盖范围，推进传统基础设施的数字化转型，搭建实时互动、场景分类、数据共通的数据管理平台。在建设过程中引入市场化机制，引导社会责任感强、业务能力强的企业参与到行业基建过程中以减少财政负担，实现社会化整合；其次，打造大数据机关事务人才队伍，通过专业技术培训、专家讲座等方式培养一批精通数字技术、机关后勤服务素养高的复合型人才，从待遇薪酬、职业发展、配套保障等方面为行业人才引进提供有力支持。同时，加强与高校的合作，发挥高校对人才培养与理论建设的优势作用，构筑理论、管理、应用多层次人才队伍。