国管局成立初期中央行政经费管理职能的变迁

　　 文/祁峰

　　众所周知，2000年部门预算改革之前，中央国家机关行政经费管理长期由国管局负责。国管局的前身是1950年12月成立的政务院机关事务管理局（以下统称管理局），建局伊始即负责13个中央单位的行政经费，旋即扩大为统管中央一级机关的行政经费。这既是新中国机关建设“政务与事务分开”的制度设计使然，也与新中国成立初期国家财政经济形势的变化有着密切联系。 

　　1950年：负责13个中央单位行政经费 

　　政务与事务分开，是周恩来总理关于新中国机关建设的重要制度设计之一。1950年，周总理指出：“政务院的工作应分政务和事务两个部分，彼此分开，互相配合，否则工作难以搞好。”时任中央人民政府委员会办公厅主任、政务院副秘书长齐燕铭在管理局成立大会上讲：“管理局应当经管的事情就是：穿衣，吃饭，过日子花钱，一切大小会的招待，等等。总括一句话就是事务工作。” 

　　财务处是管理局建局时七个内设处（室）之一，负责中央人民政府委员会办公厅、政务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察署等13个中央单位的经费概算、预算、决算的汇编、审核及款项支付、报销等事宜。1951年1月13日，首任局长余心清对全局工作人员讲，“政府交给我们一个新的任务：把机关事务管理好，给你12个单位，如果管理得好，就把所有各部的事务工作都交给你。”当好家、理好财，这是机关事务工作的重要内容。掌管上述单位的行政经费，明显带有小规模试验的性质。这样一个富于弹性的制度设计，为此后扩大中央行政经费管理范围、进而集中统一管理中央机关事务工作预留了接口。 

　　1951年：首次管理中央级行政经费 

　　为克服新中国成立初期严重的经济困难，1950年3月，政务院决定统一国家财经管理，把财政力量高度集中于中央。10月中国人民志愿军入朝作战，抗美援朝成为举国第一要务，国家财经方针随之调整：调整财政支出优先方向，实行预决算制度，变高度集中的财政管理体制为中央、大行政区和省（市）三级管理，实行统一领导、分级负责。对此，1951年4月6日周总理在政务院第79次政务会议上指出：“要把原来‘统’过来的再放出去一些。这样做的好处，除陈云同志所说的三种（积累资金、积累干部、集中领导注意力）外，还有一个就是中央部门不会忙于企业事务，不会成为企业机关，而成为全面领导企业的机关，这样就有力量和时间注意发展方向、发展规律和掌握政策，这样就可以提高了。中央要先解放出来，才有时间考虑发展、提高和计划的问题。” 

　　将财经部门从大量具体事务中解放出来，代表了决策层的共识。当时财政部隶属于政务院财政经济委员会（即中财委），由陈云副总理兼主任，主持全国财经工作。他明确中财委的工作方针为“依靠各部、相信大区”，要求“中财委不要事无巨细什么都管，而应集中精力抓那些事关全局的重点工作”。为了“减少中财部一部分工作，可以集中于全国范围的财政工作”，遵照政务院领导指示，由管理局接管中央各委、部、会、院、署、行的行政经费预决算的审核、调拨工作。作出这一决定还有另外两点考虑，一是调剂中央级各机关的苦乐不均，二是“若干特殊开支如有关民族方面、统战方面的费用，常是限于制度、标准不好解决，由院考虑决定较为便当”。 

　　1951年4月10日、17日，管理局局务会议连续两次讨论了接管中央直属各委、部、会、院、署、行的行政经费事宜。5月21日，管理局向齐燕铭副秘书长并李维汉秘书长报告了与财政部洽商的情况。5月30日，政务院印发《关于中央级行政经费改由政务院机关事务管理局统一管理的通知》：为加强财政管理，使中央人民政府财政部集中力量掌管全国财政起见，决定自1951年6月1日起，将中央级行政经费，除外交费、公安特别财务费（关务、盐务、税务及粮务费）外，均交由政务院机关事务管理局负责管理。管理局接管中央机关行政经费后，所负责的中央单位由13个增至41个（含中央办公厅）。 

　　1952年：经费管理职能交回财政部 

　　从1951年6月到1952年5月，管理局负责中央一级行政经费管理职能整整一年。按照与财政部达成的一致意见，年度预算、决算由财政部核批，季度预算由管理局提出，经与财政部会商后由财政部核定。管理局执行审核业务，不在制度以内和标准所未及的开支，数目在1.5亿元以内的由管理局决定，超过此限额与财政部商决。关于制度标准实施中有困难应予修改的，管理局可提出意见，经财政部研究同意后由财政部公布。报销按季度送出，每月管理局只送出全部收支计划。财政部可以随时向管理局索取材料，并迳函各单位了解情况。 

　　1952年6月，中央一级行政经费管理职能交回财政部。主要有三个原因：机关生产的结束、特殊开支的减少、事权划分带来的操作不便。 

　　1951年12月1日，中共中央作出《关于实行精兵简政，增产节约，反对贪污，反对浪费和反对官僚主义的决定》，“三反”运动在全国展开。其间，机关生产中的大量贪污问题被揭发出来，引起中央高度关注。1952年1月，中财委副主任兼财政部部长薄一波作报告指出：“机关生产在过去曾经有一定的作用，现在则成为破坏财政制度、腐蚀干部的重要因素之一”。2月29日政务院第126次政务会议决定结束机关生产，要求各级、各系统、各单位的机关生产于4月底前交国家管理。根据政务院的决定，经李维汉和中央人民政府机关生产处理委员会批准，管理局除保留北京饭店等3个饭店外，撤销了直属的中南企业总公司，并将该公司所属企业全部移交有关部门和北京市。由于取消了机关生产，“小家当”“小金库”失去了存在的制度基础，靠机关生产收入来调剂各机关苦乐不均的意义已不存在。 

　　导致中央行政经费管理职能转移的另外两个因素是特殊开支的减少和事权划分带来的不便。新中国成立之初，财经制度尚不完善。随着财政部对制度、标准作出若干修正，强调今后必须坚决执行预算制度，有关民族方面、统战方面的特殊开支逐渐减少。中央机关行政经费在管理局、事业费在财政部，预决算初审在管理局、终审在财政部，各单位普遍反映不便。 

　　有鉴于此，1952年中央机关“三反”运动后，管理局提出，中央行政经费管理工作“从时间、人力的节约及与整个财政工作结合，似以仍由中财部统一掌握为好”。5月上旬，该报告获李维汉、齐燕铭批准。5月20日，财政部函复同意。5月28日，管理局通知各中央单位，“行政经费送核请拨等事项，即请自六月一日起迳向中央人民政府财政部洽办”。 

　　当月，管理局决定撤销财务处、成立财务室，统一管理政务院机关及中央人民政府办公厅的财务会计工作。财务室负责中央人民政府办公厅、政务院、中国共产党中央人民政府党委会、机要交通局及房屋统筹分配委员会的经费管理。政务院内及中央办公厅各开支单位的会计工作统一于财务室会计科，“从组织上加强了财政制度的掌握，健全了开支手续，消灭了账目紊乱的差错，现金分散以及预算和制度外开支等违反了财政制度的严重现象。”1953年6月管理局内设机构编制调整后，财务室扩编至26人。 

　　1954年：再度掌管中央级行政经费 

　　1953年，我国开始执行第一个五年计划，财经部门工作日益繁重。继1953年4月中共中央作出《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》之后，5月，周总理在政务院各部门负责人会议上指出：“战争年代的一揽子工作方法已不适应现在大规模国家建设的需要。政府工作要采取集中领导并分工负责的办法。”在财政集中程度降低和管理权限下放的背景下，特别是1953年8月全国财经工作会议之后，财政部门力图改变过去“管得多，反而挨了骂”的状况，避免因“控制不住，干预过多”而再度成为“被批评的焦点”。在中央机关层面，财政切分出的行政经费管理职能，再度由管理局承接。 

　　9月，政务院决定成立中央人民政府机关事务管理局。更名后，管理局新增中央一级各机关的经费管理职能。11月3日，齐燕铭在管理局更名后的第一次全体干部大会上讲，管理局由管政务院机关3000人的事务扩大到管中央一级机关11.6万人的财务、房管等工作，今后不但要管中央一级机关的财务，而且要管各大行政区一级的财务。中央级机关的事务工作一直未有一个统一的领导机构，财务方面一直由财政部管理，也影响了财政部更好地去管全国财政，因此，由管理局统一管理掌握机关财务与事务是十分必要的。 

　　当时中央人民政府机关事务管理局名义上虽已成立，但职能、机构等未发生实质性变化，因此齐燕铭的讲话更多是起到了统一思想和鼓舞士气的作用。10月底管理局迁出中南海后，财务室的机构、职能、编制、人员均处于待定状态。12月中旬，新设立的财务处开始办公。 

　　1954年1月，管理局在向习仲勋秘书长并周总理、邓小平副总理的报告中说：“今后管理局的扩大，总管中央一级各机关的事务、财务，任务是艰巨的”“尤其对于中央一级行政财务的管理任务范围必须早日明确”。1月13日，齐燕铭主持召开管理局局务会议，将中央一级（包括大区）政府机关、党派、团体的行政财务事项列为管理局六项工作之首。巧合的是，就在同一天，邓小平在全国财政厅局长会议上提出了著名的财政工作六条方针，包括：预算归口管理，支出包干使用，预备费结余留用不上缴，精简行政人员，动用总预备费须经中央批准，加强财政监察。财政工作六条方针的提出为管理局履行中央机关行政经费管理职能提供了有力支撑。 

　　1月22日，管理局与财政部联合发出通知，规定原由财政部直接管理的中央级各单位（包括党派、团体）行政管理费，自1954年1月1日起划归管理局管理。财政部行政财务司中央行政经费管理处整建制划入管理局。 

　　再度履行中央级行政经费管理职能后，管理局从制度入手，迅速打开工作局面。为贯彻中央“精简节约，守口包干”的方针，1954年2月，管理局召开中央一级各机关行政财务会议，主持制定了行政经费开支标准。3月，财政部据此印发《中央级1954年行政经费开支标准》，对工资制人员工资和补助费、供给制人员职工福利费、公务费和固定资产设备购置费等作出规定。管理局财务司原司长张同辉回忆说：“这项标准的出台，为管理局顺利掌管中央一级业务开了一个好头。”5月，经邓小平批准，管理局印发《关于中央一级各机关行政财务会议决定的通知》，从明确经费开支性质、预算项目调剂权限、年终结余处理办法、修缮费开支标准、机关配车标准等方面作出规定。7月，管理局编印《中央级行政财务工作手册》，收录了1949年10月以来政务院及有关部门发布的行政管理费方面的112份文件，涵盖预算决算、会计规定、基本建设及房屋管理、开支规定4大类，对中央各机关主管财务人员熟悉行政财务业务和开支制度起到了重要作用。 

　　建章立制以外，管理局还深入分析了以往中央一级行政财务工作存在的问题，如：经常追加预算，预算管理缺乏完整的办法及开支标准和制度，没有充分发挥各机关管理财务的积极性责任心，预算单位太多等，并提出改进措施。这都为加强和改进中央机关行政经费管理工作奠定了良好基础。 

　　1954年10月31日，周恩来总理主持召开国务院第二次全体会议，决定成立国务院机关事务管理局。11月，经习仲勋秘书长批准，国管局内设机构作出调整。原财务处更名为中央行政经费管理处，掌管中央一级行政经费和党派、团体补助费。另成立财务处，负责办理国务院直属机构经费预决算，局直属事业、企业财务管理及其他有关单位特项开支的核报工作。 

　　尽管1954年经费管理变动纷繁，面临着过渡和准备期长、预算核定时间晚、大区撤销后人员和经费大量划转等新情况，但仍取得较好成绩。管理局对预算采取“守口包干”方针，允许各单位在核定预算内目与目间自主调剂，再加上与各单位采取协商的方式核定预算，调动了中央单位的积极性和责任心。通过“让大家来办财政”，预算追加追减现象明显减少。80个预算单位当中，37个单位49次追加预算，18个单位27次追减预算。1954年度中央级行政管理费预算3.93亿元（含大区划转预算），实际执行数为3.13亿元。除基本建设结余较多以外（0.47亿元），其他各款、项执行情况较好，其中行政管理费支出占预算的95%，较1953年明显改进。 

　　回顾历史，经费管理是管理局建局伊始就有的重要职能。1951年、1954年，管理局两度接管中央一级机关行政经费，是自觉服从和服务于党和国家中心工作、优化中央财政事权分配的结果。就管理局自身而言，行政经费管理职能的强化，伴随着管理局业务范围扩大、职能建设加强的全过程。直至2000年部门预算改革，这一在管理局历史上延续了近半个世纪的重要工作才画上句号。