数字机关事务的技术执行框架研究——基于协同治理视角

　　 文/罗亮 黄丹丹 酆文芳

　　《机关事务工作“十四五”规划》明确机关事务管理要加强系统建设，注重上下联动、左右贯通、区域联合、内外统筹，推进不同层级、不同区域协同发展，提供高质量服务保障。运用数字化手段促进不同层级、地域、系统以及部门协同的机关事务工作正在广泛展开，各地区也根据实际情况打造出不少创新做法。数字技术在机关事务管理中会碰撞出什么样的火花？数字技术的投入使用如何在机关事务协同发展方面对组织以及制度产生影响？正在被执行的数字技术如何间接反映机关事务的协同治理成效？解决这些问题必须引入技术执行框架来研究机关事务管理的协同建设，厘清技术、组织、制度在机关事务改革中的角色和作用，进而分析机关事务信息化建设中存在的问题与解决对策，助推机关事务协同发展。 

　　数字化背景下机关事务工作的技术执行框架构建 

　　协同治理是在统一治理网络下的多元主体通过协调合作，形成彼此依存的现代化治理格局。在传统的机关事务部门中，协同的实质更多是建立在机关事务内部的沟通机制，具有不稳定性和随机性。随着数字政府建设不断推进，机关事务部门积极利用信息技术更好地提供服务保障职能。运用数字技术促进部门协同，能够为多元主体提供技术支撑和表达平台，把不稳定的合作关系用软件、数据交换等方式确定下来，在此过程中促进机关事务工作要素的自由流动和高效配置，加快机关事务管理现代化进程。 

　　随着数字化进程不断加快，仅分析信息技术影响下机关事务管理的变化是远远不够的，还应从互动机制层面讨论如何在机关事务工作中运用数字技术助推协同治理。简·芳汀基于信息技术在美国政府政务信息化的实践提出了技术执行框架，此框架内含信息技术与组织形式两个焦点，针对这两个焦点探讨技术处理和传播作为一个变量以怎样的方式影响现有制度，并指出其关键的3个要素：一是信息技术的客观形式一旦应用于某种特定的组织中，就会受到调整和操纵；二是现有的制度安排既影响这些组织形式，也受到这些组织形式的影响；三是由此采用和实施的信息技术，虽然是前两个进程的结果，但可以发出反馈，直接在组织内产生变化，并通过组织间接地在机构中产生变化。引入技术执行框架研究机关事务数字化建设，能够通过客观的信息技术、组织形式、制度安排探讨技术与组织间的互动，提升管理水平，加快机关事务协同发展进程。 

　　数字机关事务框架中客观的信息技术指支撑机关事务信息化建设的互联网、人工智能、云计算、区块链等信息工具与技术设备。组织形式指通过信息技术促进机关事务组织间形成网络，服务组织高效运行。制度安排指原有的机关事务制度体系以及与信息技术改革创新相配套的制度安排。被执行技术层面，由于各地区各部门人员运用情况不同，在实践中可能会出现差距。从技术执行框架来看机关事务工作数字化进程特征，客观的信息技术不同于被执行技术，当信息技术植入机关事务工作中时，内嵌的制度安排与组织既有结构会有碰撞的过程，与此同时，技术特征也因既有体制结构的影响不得不“重组”。简而言之，机关事务能够被数字技术改造，数字技术也能被机关事务改造。 

　　数字技术嵌入机关事务协同发展的制约因素 

　　当前，国家治理能力现代化对机关事务管理提出了更高的要求，但在资源共享、业务协同、区域一体化等方面仍然存在制约。理论上，可以依托数字技术，通过数据开放共享和流程优化重组，实现机关事务管理不同业务、不同部门、不同地域间的协同，促进治理效能提升。在实践中，机关事务客观数字技术与现有组织制度间的碰撞，往往限制了技术在推动发展中的效能，甚至产生不利于机关事务协同发展的新问题。通过引入的技术执行框架，可以找到机关事务管理在协同发展上存在的制约因素—— 

　　技术因素：数字技术嵌入机关事务工作不平衡。在实际运作中，数字技术被嵌入后可以将业务与财务管理各个环节有机整合，融入机关事务部门内部，打破“信息孤岛”。然而，数字嵌入过程中存在的不平衡现象会制约机关事务工作协同发展。一是数字技术投入不均衡。机关事务侧重服务与保障职能，所获得的技术资源投入较少，造成数字技术的硬件基础设施投入不足。二是技术应用不充分。部分机关事务工作人员对数字化智能化的重要性认识不足，依赖原有的处理方式，对数字技术的了解、掌握和应用难以跟上时代发展步伐。技术“研而不用”、数据“存而不析”等情况并非特例，有些技术平台要么闲置，要么只在小范围普及，没有充分发挥作用。例如，在公务用车管理上虽然通过软件得到用车数量，却未分析数据得出用车规律从而高效分配车辆，数字技术的潜力没有发挥到最大值。三是数字一体化平台建设缺乏技术支撑。2022年国管局组织开发的“数正云”机关事务云平台试运行，通过一体化协同的数正云技术平台系统构建共建共治共享的网络格局，推动各区域充分交流。然而目前机关事务领域全国范围内的数字一体化平台目标和内容有限，基本集中于本级内行政部门自身的对公服务，例如门禁管理、餐饮服务等。各地机关事务部门的职责和服务内容不尽相同，一体化云平台尚不能在终端全面展示。 

　　组织因素：组织结构与数字技术兼容性不足。机关事务的组织形式特征从权力和资源的分级配置上看，呈现出条与条之间、条与块之间相对封闭又保持协同的结构形态。一是纵向结构与数字权力分布不兼容，级别意识与差距意识较深，利用数字技术可以将机关事务的层级关系呈平面化分布，获取信息资源的机会是公开平等的，然而权力结构未根据数字特征进行调适，“数字权力比重”存在不适宜。二是横向结构与数字流通不兼容，存在信息沟通不及时、信息不互通的情况，各部门掌握的数据仅在部门内流通，导致数据壁垒。三是与外部的数字化合作兼容性不足。各个地区的数字化技术程度、投入情况不同，存在着发展差异。同时，机关事务部门雇用外部数字技术部门作为辅助性力量开展软件日常维护，与原有组织结构的兼容性有待提升。 

　　制度因素：新旧制度交替与数字革命脱嵌。技术的嵌入往往需要推动确立适应新技术的制度，而新旧制度之间由于数字化协同资源不平衡、需求不对称等易导致脱嵌问题，使得机关事务管理协同与一体化建设难以有效推进。一是数字化转型的配套制度体系未健全。2012年《机关事务管理条例》公布实施，2018年机关运行保障立法进入规划阶段，但目前机关事务领域尚无关于数字技术的针对性法律政策，有关法律条文呈碎片化状态。此外，数字技术是客观的，一定情况下存在风险，目前机关事务领域关于数据保护、防范泄露等制度尚不规范。二是数字标准制度未完善。2018年《机关事务标准化规划》出台，同时成立了全国机关事务标准化工作组，为机关事务管理的现代化进程提供了统一的标准和制度，但目前通过统一标准推动数字化的发展尚存在实际工作与标准脱节的情况。机关事务的标准在实际操作过程中会根据情况适时调整，但也为标准的统一构建增加了难度。 

　　功能因素：技术融合的结果未达预期。在人员与技术融合上，一种情况是数字技术与人员的感知融合不充足，部分工作人员习惯用新的技术维持旧的执行项目，投入数字机关事务建设的积极性不高；另一种情况是数字技术的发展与人员能力融合不充分，自身数字素养不足，与数字机关事务建设脱节；第三种情况是人才短缺，缺乏既熟悉机关事务业务又熟悉数字技术的复合型人才。在数字技术与科学管理上，机关事务内部长期以来利用数字技术处理工作的实践较少，信息化建设投入与使用成本较高，管理不够科学的情况下很难达到预期效果。 

　　技术执行框架下数字化赋能机关事务的协同发展路径 

　　被数字技术、制度安排影响的组织形式与被执行技术之间相互影响的同时也相互制约，数字化管理是通往现代化的必由之路，如何更好地利用数据促进机关事务协同发展？通过技术执行框架的分析，得出要通过一体化的技术系统、内外的整体协同、创新的制度体系、实时的结果评估逐渐打造协同化组织，助推机关事务现代化进程。 

　　技术赋能：一体化协同的技术系统。在数字技术引入到机关事务工作之前，传统的治理体系下组织、制度、人员已形成较为稳定的“三角关系”，数字技术投入到机关事务管理中，会对传统的三角关系产生冲撞还是形成协调的四元协同关系？基于此，一是要加大资金及基础设施投入，重视大数据的作用，提升对数字技术的认知度与认同度，提升数字技术使用率。在引入数字技术之前，提前预测对数字技术、组织形式、制度安排间产生的互动关系及变化。二是提升机关事务的信息运用能力，使信息在系统中以及系统与环境之间有效流动，加强各部门之间的联系，增强数据分析能力，从当前的数据出发分析可能出现的运行需求，推动数据快速收集、自动统计、智能分析，提高数字技术的利用率。三是加强数字一体化平台建设，打造横向到边、纵向到底、高效便捷的数字一体化技术平台。 

　　组织变革：内部与外部的整体协同。从组织层面消除数据壁垒，是机关事务通过数字化改进业务流程、减少运行成本、促进协同治理的关键。推动机关事务工作的数字权力结构协同，建议适当下放决策权力，提升纵向结构与传统权力结构的兼容性。在机关事务组织内部推动数字无缝隙发展，在数字化时代组织内部的需求更加突出，“供给与需求”双轮驱动机关事务工作发展尤为重要，要努力促成跨功能、跨部门发展，提升横向结构与数据流通的兼容性。加强组织内外部的交流与合作，通过依靠数字平台建立起协同发展的组织，推动机关事务工作的内外部协同治理进程。加强机关事务部门与企业、社会组织、公众等其他主体的联系，建立更高效、更迅捷、更安全的信息通道，增强机关事务管理保障能力。与数据研究、管理和应用等专业机构或部门建立合作关系，探索更先进、更合适的新技术，提高自身的数字化基础及能力。 

　　制度创新：与时俱进的顶层设计。面对日新月异的信息技术，要注意到其特征及优势，及时调整完善相关政策体系，从政策层面进一步落实顶层设计，扫清影响机关事务协同发展的障碍。对于数字配套制度体系，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平”。推进机关事务数字化与法治化的深度融合，按照机关事务工作内容完善数据安全保障制度，推动建立内容全面、规定具体、要求明确、层次分明、协调统一的数字化配套制度体系。推进数字机关事务的标准化制度建设，在标准制定上确保机关事务工作与标准实施的同步性。针对标准不一的情况，建立起不同类别、不同层级标准实施情况的监督反馈机制，发现数字标准实施细节以及过程中的疑难点，推进标准持续改进工作。不断完善标准制定、实施和监督的闭环管理机制。强化数字标准的总体设计，在国家层面建立和完善机关事务标准化体系，对机关事务信息化建设的平台架构、安全保障、服务流程加以规范，加快推进全要素全流程标准化。充分调动一线员工运用数字标准的积极性，打通标准建设的“最后一公里”。 

　　评估反馈：“被执行技术”与结果的实时融合。技术被执行后会因为人员感知产生什么变化？新的变化会对机关事务造成什么影响？对于这些疑问，可以引入评估监督机制。评价和监督对数字机关事务建设十分重要，必须对机关事务管理的协同治理成效开展客观评估，可以采取第三方评估的形式，听取专家、学者的意见建议。在此基础上，一是提升人员运用数字化技术的意愿和水平，宣传数字技术的重要性，积极引导使用数字技术，对机关事务内部人员开展分领域分阶段的培训，提高整体数字化运用水平；二是提升数字技术运用的科学性，引入数字联防联控系统，完善风险管控机制，根据各地区各部门的实际情况进行差异化管理。