合同能源管理：公共机构节能降碳新路径

　　 文/骆强

　　能源是国家经济发展的基础和命脉，能源管理效率直接影响资源环境与经济社会的可持续发展。在碳达峰碳中和行动中，公共机构需要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，发挥好示范引领作用。合同能源管理作为一种双赢或者多赢的节能项目投资机制，为公共机构加快节能新技术、新产品的推广应用，建立完善的节能服务体系，提高能源利用效率，助力碳达峰碳中和提供了有益路径。 

　　重要意义 

　　公共机构实施合同能源管理是提升设备设施能级、提高能源利用效率的客观需要。《新时代的中国能源发展》指出，中国成为世界上最大的能源生产消费国和能源利用效率提升最快的国家。过去40年，我国单位GDP能耗年均降幅超过4%、累计降幅近84%，节能降耗成效显著，能源利用效率提升较快。从国际比较视角来看，我国单位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。目前，全国公共机构数量约158.6万家，2019年能源消费总量约1.8亿吨标准煤，约占全国总量48.6亿吨的3.7%，换算成碳排放量约3.99亿吨，约占我国碳排放总量的3.5%。公共机构能耗主要是由建筑物能耗构成的，其中以电力能源消费最为突出，如空调、供暖和照明等动力设备耗能较多。其中，建筑采暖、制冷能耗是欧洲发达国家的３至４倍。加强合同能源管理可以大幅提升设备设施能级、提高能源利用效率，项目的节能率在10%至40%，最高可达50%。 

　　公共机构合同能源管理是利用市场机制促进能源资源节约和生态环境保护的重要措施。当前，我国碳排放总量大、强度高，能源总需求还会持续增长，实现碳达峰应对气候变化的任务艰巨。合同能源管理是一种符合能源环境成本内部化要求、实现能源资源有效利用且适应社会经济可持续发展的市场化优选机制，相对传统节能减排模式来说是一种管理模式的变革。 

　　公共机构实施合同能源管理是减少政府投资、降低行政运行成本、加强公共机构自身建设的内在要求。公共机构辐射影响力强，且因使用财政性资金容易受到社会关注，在政策制定、执行和监督问责上更具有示范引领作用。国务院印发的《“十四五”节能减排综合工作方案》提出，要推行合同能源管理，加快公共机构既有建筑围护结构、供热、制冷、照明等设施设备节能改造，鼓励采用能源费用托管等合同能源管理模式。国管局着力推行合同能源管理机制实施节能改造，印发通知明确中央国家机关及所属公共机构实施合同能源管理项目的重要意义、规范流程及有关要求。在各级党政机关厉行节约、反对浪费，把过紧日子作为常态的背景下，积极利用市场机制，采用合同能源管理进行节能改造是良方佳策。节能服务公司在合同能源管理期内负责管理整个项目工程，如设备保养、维护及节能检测、培养管理人员等，投资回收和合理利润由产生的节能效益来支付。合同期满后，节能服务公司将全部节能设备无偿移交给耗能企业并编制管理手册，再交由用能单位负责运营管理，即可获得先进节能设备及专业的节能服务管理经验，缓解财政压力。 

　　现状及主要问题 

　　自我国引进合同能源管理机制以来，通过示范、引导和推广，节能服务产业迅速发展，专业化的节能服务公司不断增多，服务范围已扩展到工业、建筑、交通等多个领域。2021年，全国节能服务公司达8725家，从业人员84.1万人，完成总产值6069亿元；2021年合同能源管理项目投资新增1348亿元，年节约4369万吨标准煤，相当于减排10748万吨二氧化碳，符合推动节能改造、减少能源消耗、顺应可持续发展的内在要求，有利于构建绿色低碳可持续的循环经济发展格局，助推绿色生产方式和生活方式。 

　　就公共机构而言，合同能源管理类型主要包括节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型等。节能效益分享型是指由节能服务公司负责提供合同能源管理项目所需资金、项目实施和全过程服务。节能服务公司与公共机构按照合同约定比例分享节能收益，合同期满后设备和相应的节能收益归公共机构所有。具体节能项目的投资额不同，效益分配比例和项目实施合同年限也有所不同。节能量保证型是指合同能源管理项目所需资金由公共机构或节能服务公司提供，也可由双方共同提供，节能服务公司实施节能改造。项目实施完毕，经双方确认达到承诺的节能量，公共机构向节能服务公司支付合同约定的相关费用；如达不到承诺的节能量，由节能服务公司按合同约定向公共机构赔付相应的经济损失。能源费用托管型是指在合同期内，公共机构委托节能服务公司进行能源系统的节能改造和运行管理，按照合同约定支付能源托管费用，节能服务公司通过提高能源效率降低能源费用(扣除新增的管理费用)，按照合同约定拥有全部或部分节约的能源费用。 

　　2019年4月，国管局印发《关于开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点的通知》，在黑龙江、上海等12个省（区、市）的29个市、区、县开展公共机构合同能源管理试点工作。 

　　综合首批试点情况，各试点单位因地制宜，取得了较为明显的节能效益。实践证明，要根据场地位置、用能总量、用能方式等特点，采取合适的模式开展项目。出台合同能源管理暂行办法或实施方案，加快专业人才队伍建设，召开集中统一组织合同能源管理暨节能工作推进会议，提高干部职工对合同能源管理相关政策和操作流程的认识。同时签订合同明确保障双方获得节能财政补贴、项目所获补贴及度电补贴比例，提升企业参与政府节能改造的积极性。结合当前国内光伏器材制造产业产能充足、市场运行机制成熟的现状，采用太阳能光伏发电模式，对建筑进行节能改造。在试点基础上复制推广合同能源管理模式，树典型立榜样，由点及面，带动本地区其他公共机构采用合同能源管理模式进行节能绿色化改造的积极性。 

　　同时也要看到，还有一些地区对合同能源管理采取较审慎的态度，既有对合同能源管理接受度、信任度不高等主观原因，也有预算、财政拨付及节能基础等客观问题。 

　　缺乏强制性的规定及经济激励手段。公共机构用能与企业或居民用能的关键区别在于能源消耗与使用者费用支出关联度低，节能动力偏弱。在现行财政预算体制下，公共机构经费来源多为财政全额拨款或差额拨款，并且将上一年度实际支出作为核定下一年度资金预算的基数。在公共费用支出预算中统筹考虑能源费用支出，并且实报实销。能源资源消耗的降低，可能会减少未来能源费用预算，难以调动公共机构的主动性。 

　　财政支付问题尚未完全解决。合同能源管理项目风险主要由节能服务公司承担，从后期实现的节能效益中回收投资和取得利润。但根据政府部门实报实销的财务制度，财政预算单位没有支付节能服务收益的对应科目，无法将节省下来的节能效益与节能服务企业分享，节能服务公司应获收益无法从节约费用中提取。 

　　政府采购流程和模式存在模糊地带。有观点认为相较于政府投资项目，合同能源管理项目由社会投资，投资主体发生了根本改变，不属于政府财政投资项目，合同能源管理项目中的招标问题和采购方法未纳入政府采购法，不受政府采购法的约束。也有观点认为，在采用合同能源管理模式时将纳入财政预算的能源费用支付给了能源公司，应该纳入政府采购范畴。 

　　节能审核评价机构有待健全。合同能源管理项目的核心问题是节约能源的测定问题，节能服务公司的所有收益实质上都来自于能源节约量，无论采用哪种合同能源管理模式，最终都要归结到节能量的认证上。《北京市合同能源管理项目节能量审核机构管理办法（试行）》公布后，经过公开征集、机构自愿申请、专家评审答辩等环节，北京节能环保中心、中国电力科学研究院等5家单位被确定为北京市节能量审核机构。《上海市节能量审核机构管理办法》对审核管理机构的技术资质、专业人员配比等均作出明确要求，对获得节能量审核资格的机构将颁发相关证书，有效期3年。但在国家层面有关节能量及第三方认证机构的认证认可工作暂未进行统一管理，缺乏权威的节能量核准标准和测评手段、缺少统一的评价标准和具有权威性的第三方机构来进行节能量的核准与评估，易导致合同纠纷，使得合同能源管理大规模推广受到制约。 

　　对策建议 

　　随着国家治理体系和治理能力现代化进程的持续推进，公共机构节能降碳工作将进入窗口期。实现公共机构碳达峰碳中和目标，要坚持创新驱动，激发创新活力，积极运用新技术、新机制、新模式。在此背景下，以不等补贴、不吃财政、专业性强为特点的合同能源管理的优势逐渐凸显，需要进一步解决存在的问题，充分调动社会资本参与公共机构节能。 

　　固化节能预算，提供项目基础。财政部门按项目改造前原有经费科目定额标准进行预算并全额拨付给管理使用单位，解决“无预算支付、无资金可付”的问题。能源管理合同期内，公共机构的能源费用根据合同能源管理项目认定及有关合同约定的基准核定。能源管理合同期满后，公共机构的能源费用根据项目实施的实际情况重新核定。 

　　明确财政支付原则，解决后顾之忧。能源费用合同期内公共机构的费用预算项目认定及有关合同约定的基准核定，不超过实行合同能源管理项目上一年度能源费用的预算。明确支付流程与科目，管理使用单位将产生的节能效益报财政部门审核，按合同约定向节能服务企业支付投资回报，支付的能源服务费列入一般行政管理事务中的事业支出水电费用科目，解决长期困扰合同能源管理发展的瓶颈问题。 

　　纳入政府采购，简化审批程序。鉴于合同能源管理项目仍涉及预算内的能源费用资金，仍需履行政府采购程序，建议财政部门简化或取消对合同能源管理项目采购的审批，直接走招标程序。在政府采购过程中，公共机构应严格执行《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《政府采购集中采购目录和采购限额标准》等有关规定，以合同能源管理期内预计支付给节能服务公司的总费用，确定采购形式和采购方式组织政府采购并签订合同。 

　　构建第三方认证机制，加强节能服务信用体系建设。出台相应行业标准规范，构建合同能源管理第三方认证机制对节能量进行最终评估，为项目开展提供监督审核和支撑保障，促进行业发展行稳致远。