中央国家机关房地产管理源流述略

　　 文/祁峰

　　  

　　中央国家机关房地产管理职能曾在中央和地方之间来回切换，经历了由地方到中央、由中央到地方、又由地方回归中央的多次变迁。 

　　北平（北京）市主管时期（1949.02—1949.11） 

　　1949年1月31日，北平和平解放。迅速接收敌伪房产并购租房屋，为新生的人民政权作物质准备，成为当时的一项迫切工作。当天，中共中央社会工作部部长李克农率中直机关进城先遣队奔赴北平，迅速接收了西直门至香山一带的全部敌伪军房屋，以及部分城内的敌伪房屋，为中央机关工作人员移驻北平作准备。 

　　几乎与此同时，另一支队伍也在行动。2月1日，奉周恩来指示，中共中央统战部秘书长齐燕铭率周子健、申伯纯、金城等人与部分民主人士赶往北平。统战部先后接管了中南海、北京饭店等处，在中南海整修房屋2000余间，修缮颐年堂、勤政殿、怀仁堂、瀛台等处，为中央领导同志入住和筹备召开新政协会议作准备。新中国成立后，中南海办事处修建股划入中央人民政府委员会办公厅总务处修建科。 

　　在北平，军事管制委员会和市政府设立了军管会物资接管委员会房地产部、房产管理委员会、公逆产清管局等机构，接管了地政局。此外，华北人民政府还设有房屋修建委员会。随着党政军机关陆续进驻北平，为统一处理党政军机关用房等问题，于1949年2月成立了北平市房产管理委员会。1949年11月5日，鉴于政务院房屋统筹分配委员会业已成立，该委员会宣告撤销。 

　　解放之初，北平各级机关房口机构多，关系复杂，迫切需要由一个机构统筹解决各机关住用房问题。由北平（北京）市暂管中央机关房产，与当时北平刚刚解放、中央人民政府尚未组建的历史条件是相适应的，带有临时性、过渡性。 

　　  

　　中央机构主管时期（1949.11—1955.10） 

　　新中国成立之初，中央机关房屋主管机构经历了两次大的变化，最终过渡到由国管局负责中央机关房产管理工作。 

　　政务院房屋统筹分配委员会时期（1949.11—1953.05）。政务院房屋统筹分配委员会是中央层面首个归口管理机关房屋的机构。1949年11月4日，周恩来总理主持召开政务院第4次政务会议，决定成立中央人民政府政务院房屋统筹分配委员会（以下简称政务院房委会），负责统筹首都各机关房屋的分配工作。次日，政务院房委会召开成立大会。该机构实行委员会负责制，由政务院财政经济委员会领导，负责统计调查、统购统分驻京各机关房屋，支付由中财委负责。当月，公营企业在京购房纳入房委会审核范围。 

　　政务院房委会成立之初，试图遏止各单位无序竞争推高房价。1949年11月，房委会向中财委请款10亿元（旧币）。中央财力有限，只批准拨款5亿元，够买四五百间房，加上清管局可能清出的房，总共千余间，与42个单位申请4000间房的需求相去甚远。房委会意识到，清房和买房只可应急，非长久之计。经征求苏联专家意见，房委会提出要以租养房。 

　　由于各级机关住用房需求迫切，首都房价猛涨，加剧了筹房难度。5月、9月，政务院房委会发出通知，先是严控机关企事业单位买房，后转为各级机关及公营企业单位一律停止在京购房。禁购令下，购房需求转向租房，交租普遍在1年以上，有的不惜高价抢租，甚至一次交一二十年租金，引发房租飞涨。11月、12月，政务院秘书厅两次通令，重申严格执行限制购房办法。 

　　面对房价腾贵的现实，建房提上了议事日程。1950年1月，齐燕铭、周荣鑫向周恩来总理建议统一筹建、分批配拨。9月，经政务院房委会提议，薄一波、周荣鑫向周总理报告了当年建房6000间的总体安排并获准。1951年1月，薄一波提出严格控制新增机构、适量拨款建房等四项建议。遵照周恩来总理批示精神，齐燕铭、周荣鑫提出解决驻京机关用房问题的办法，包括拨款建造新房、规定建筑标准、实行公房收租等。3月，政务院房委会会议决定当年建房2.2万间。 

　　有了房屋，管和修的任务接踵而至。1951年10月，房委会秘书主任荣光提出，将中央房屋移交北京市统管。1952年5月，政务院房委会办公室再次提出房屋应由北京市统管。限于当时条件，此议未能实现。为适应国家大规模经济建设需要，1953年5月，齐燕铭提出将政务院房屋统筹委员会改组更名为政务院房屋管理委员会，获得批准。 

　　政务院房屋统筹分配委员会时期，先后为中央一级党政军群机关租购房屋3509处、100136间，并着手新建房屋，初步缓解了急需。 

　　政务院房屋管理委员会时期（1953.05—1954.12）。1953年5月房委会改组更名后，负责中央级各机关住用房审核、建设、分配、收租、修缮等事宜，远超出原来的业务范围。中央级各机关指定专人掌握本机关及在京直属单位人、房情况，接受房委会业务指导。房委会下设秘书科、调配科、管理科、修缮科等，编制由几十人增至160人，由齐燕铭担任主任委员。当月，政务院领导决定，房委会办公室的人事、财务工作由政务院机关事务管理局代管。 

　　政务院房委会改组前后的主要区别在于，此前重在解决集中问题，此后重在解决统一问题。1953年，中央机关在和平里新建的5000间房屋竣工。政务院房委会办公室向齐燕铭提出，在和平里设房屋管理所，试行统一管理。 

　　1954年1月，齐燕铭主持召开委员会议，讨论通过了首都中央级各机关公房管理试行办法和租金、修缮、使用这三个标准，从制度层面固化了“以租养房”原则，构建起“统一管理、分工负责”的新机制。 

　　1953年下半年起，中央机关房管工作开始逐渐由中财委向管理局转移，管理局业务范围“增加中央一级各机关的经费管理、房屋管理”等。当时对中央机关房屋管理应何去何从，意见存在分歧。房委会办公室认为房管机构应走向独立，于1954年2月提出在委员会下设房屋管理局。管理局则认为，“中央一级行政用房管理工作仍由管理局管理为宜”。为理顺关系，齐燕铭宣布政务院房委会办公室的工作划归政务院管理局领导。 

　　管理局开始探索管理中央机关房产业务，主要做了两件事：一是启动复兴门外政务院机关宿舍工程，二是建议撤销房委会。经批示同意，政务院房委员会会议同意撤销房屋管理委员会，并就中央一级机关在首都的房屋建设与管理的分工作出安排。房委会办公室与管理局房屋管理处合并，房产管理纳入机关事务管理范畴。 

　　更名前后，政务院房委会共存在了5年多。它采取接管、没收、租买、新建等方式，给地方政府驻京机构及外国驻华使馆等解决了大部分住房问题，为建国初期缓解首都严重的房荒问题作出了历史贡献。 

　　  

　　国务院机关事务管理局时期（1955.01—1955.10） 

　　在房屋管理工作移交北京市前，管理局主抓了5件事。 

　　厘清职能边界。1月，管理局房管处提出了中央级政府机关党派团体行政用房与企事业用房划分的规定（草案）。5月，管理局将不应属于该处业务范围的工作划了出去。 

　　充实机构人员。1月，新组建的房屋管理处组织编制及业务范围职责（草案）提出，设处长室、计划科、工程管理科、房屋管理科、房屋修缮科、人事科，编制75人。 

　　视房产为资产。6月，管理局印发《中央行政机关固定资产管理实行办法》，将“土地房屋及建筑物——包括房地、园地、办公室、宿舍等房屋及其他建筑物”等纳入固定资产，对资产清查、统一管理作出规定。 

　　出台房屋使用标准。1955年8月，管理局拟定《中央国家机关房屋使用标准暂行办法》（草案），在内部掌握使用。该办法对房屋分类和使用面积标准作了细化，兼顾一般与特殊（专家及技术人员用房等特殊情况），并扩大了覆盖面，涵盖中央各民主党派、各人民团体。此后中央国家机关房屋使用标准虽有修订，但总的原则没变，一直沿用到20世纪80年代初。此外，为配合供给制改为工资制，管理局还起草了中央国家机关工作人员使用公家宿舍收租、家具收租、宿舍水电收费、托儿所收费等配套制度。1955年8月，国务院发布命令，国家机关工作人员全部实行工资制，附发了上述5个办法。 

　　兴建调配住房。1954年8月启动的政务院机关宿舍建设工作，1955年2月改由政务院秘书厅总务处领导。新落成的8栋楼房建筑面积达4万平方米，是当时北京最大的机关宿舍。1955年1月，管理局将中共中央华北局撤销后移交房屋中的19处房屋改为高干宿舍。这些项目一定程度上缓解了住房紧张的问题。 

　　以上5个方面相互支撑，为国管局在建章立制和集中建房方面积累了初步经验，奠定此后中央机关房地产管理的基本格局。 

　　  

　　移交地方管理时期（1955.10—1962.06） 

　　1955年，首都开始由建设管理向规划管理转变。8月，国务院秘书长习仲勋主持召开统一北京市机关房屋领导管理工作会议。根据北京市机关用房统一投资、统一建筑、统一分配、统一管理的方针，并经中央决定，中央级各机关（包括党派、团体）房屋管理工作由国管局统一移交北京市人民委员会。 

　　10月，国务院印发《关于中央各机关房屋管理工作移交北京市人民委员会管理的通知》，要求原由国管局经管的中央各机关、各民主党派、各人民团体行政用房与行政建房的全部工作，自1955年10月1日起，移交北京市人民委员会统一管理。同时，中央各机关所属事业、企业单位申请建房、购租民房和转移房屋的处理以及外国驻京使领馆办公用房的新建、管理等工作，一并交由北京市人民委员会接办。 

　　为贯彻中央决策部署，国管局将房屋管理处原机构、原人员、原任务一并移交北京市，同时移交管理的中央机关房屋新建在建工程，固定资产、流动资金及公文档案48390件。移交后，中央、国务院交办的有关中央机关房产管理问题，由国管局会同北京市房管部门负责协调。1955年11月，北京市机关房屋管理局成立，国管局原房管处全套机构和人员转入该局，专门管理中央级各机关房屋。自此，中央机关房屋管理工作由北京市负责，直至1962年6月国务院设立国家房产管理局、开启中央和地方共管的新模式。 

　　  

　　中央和地方共管时期（1962.06—1978.09） 

　　1962年国家房产管理局成立，部分房管工作回归中央机关。1968年国家房管局撤销，相关业务转由国管局接管。 

　　国家房管局和北京市共管（1962.06—1968.12）。1962年6月，第二届全国人民代表大会常务委员会会议决定，设立国家房产管理局，作为国务院直属机构。国家房管局成立后，中央机关的部分房管工作，如基本建设申请、投资、维修费批拨等，由北京市转归该局；房屋调配工作中的重大事项，须请示国务院副秘书长，一般事项由北京市房管局与国家房管局商量确定。 

　　国管局和北京市共管（1968.12—1978.09）。1968年下半年，军代表进驻国务院机关，宣布撤销国家房产管理局，原由该局承办的房产业务再度回归国管局。 

　　1968年12月，国务院直属口军事代表印发通知，决定建立国务院机关事务管理局业务组，凡属国务院机关事务管理局的业务和原国家房产管理局中央机关单位的房产业务，均与国务院机关事务管理局业务组联系。这两个局所属各处室自即日起一律停止业务工作。 

　　房产管理回归国管局后，在房屋调配、修缮工作方面与地方有交叉，其中焦点是房屋调配权的归属问题。1969年3月，北京市公用局、国管局、北京市房修一公司开会议定，从1969年4月1日起，中央级房屋调配工作由北京市房修一公司负责。1973年3月，国管局宣布了经国务院办公室党的核心小组批准的国管局处室机构设置安排，其中房屋管理处负责中央、国家机关房屋的基建、分配、修缮工作。房管处成立后，中央机关行政用房的维修和管理工作，由房修一公司承担，费用由国管局拨给。 

　　由于房屋调配分属两个机构，扯皮在所难免。1978年9月，根据谷牧副总理批示，国务院办公室副主任李梦夫召集国管局、中央办公厅管理局、国家计委和国家建委的有关负责同志开会，成立中央单位统建宿舍分房小组，具体工作由国管局房产管理处承办。至此，关于中央机关房屋调配权属的纷争才画上句号，这也标志着从1962年开始、延续了16年的中央与地方共管模式的终结。 

　　  

　　全面回归中央机构时期（1978.09至今） 

　　1978年国管局全面恢复中央机关行政单位的房屋管理工作后，先后有归口、更名、房改这3个标志性事件，深刻影响了中央国家机关房管格局。一是1980年中央机关房管业务归口管理，分别由中直管理局和国管局承担。二是1995年国管局房产管理司增加了管理中央国家机关使用土地的职能，更名为房地产管理司。三是1996年设立中央国家机关住房制度改革办公室，房管与房改分途发展。 

　　中直和国家机关行政建房实行归口管理，源于北京市住宅统建政策的调整。1975年，北京市将中央在京单位职工住宅纳入北京市统一建设，由国管局统一归口。1979年，北京市对统建政策作出调整，要求从1980年起，中央单位统建宿舍面积要分别征得中办管理局和国管局同意。为了理顺中央机关房屋基建管理体系，1980年2月，国家计委、国家建委、国管局、中直管理局、北京市建委等开会议定，从1980年起，中直和国家机关行政建房分别归口管理。此外，中国科学院、中国社会科学院、全国政协、全国文联（包括中国作协）系统，分别由各该部门归口，安排建房计划。1981年1月，中共中央直属机关行政经费改由中直管理局管理，中央党政机关房屋修缮管理工作实行两局分管。 

　　1980年中央机关行政建房分别归口，是中央机关房管工作的一大变化。此后，归口管理范围进一步调整。1983年，全国政协和各民主党派中央的经费在财政部单列户头；1986年，全国人大常委会机关行政经费划归财政部直接管理；1988年，国管局与国务院办公厅划分了职工宿舍的建设、分配和管理范围；1989年，全国文联、中国作协、中国科协、全国侨联和宋庆龄基金会五团体的经费、物资、房屋、修缮等工作由国管局归口管理，房屋基建按归口分别在国家计委单独立户。经过归口管理的逐步细化，国管局所负责的中央机关房管业务基本限定在中央国家机关范围内。 

　　1995年6月，国管局增加了管理中央国家机关使用土地的职能，房产管理司更名为房地产管理司。20世纪80年代，土地有偿使用、土地所有权与使用权“两权”分离、土地产权可流转等改革举措陆续出台，改变了此前国有土地无偿使用的局面。在中央国家机关层面，由于缺乏相关文件依据等原因，90年代前期，各部门行政房产和土地大量流失。为此，1995年4月，国务院批复了国管局会同国土局、国资局报送的请示，要求在调查登记、归口管理、编制建设用地规划3个方面加强管理。在国家土地管理局的指导下，中央在京党和国家机关的土地使用权分别由中直管理局和国管局等部门归口管理。从房产管理到房地产管理，看似一字之差，职能范围却大不相同，这对确保中央国家机关使用土地的寸土不丢和做好经常性的土地管理工作起到积极作用。 

　　房改与房管密不可分。20世纪八九十年代以来，在国家住房体制改革的背景下，中央国家机关住房制度改革从传统的住房管理中出发，渐渐自成一脉、蔚为大观。房改的逐步走向深入，反过来又深刻改变了房地产管理的业态，使之从传统的基建、调配、修缮职能走向更广的业务范围。 

　　新中国成立以来，中央国家机关房地产管理经历了中央和地方之间的多次切换，从筹房分房转向建房管房，从财政部门主管转为机关事务部门主管，从房产管理拓展至房地产管理，总的趋势是走向集中统一。新形势下，需要梳理和总结历史经纬，树立“大资产”观，全面加强以资产管理为基础的集中统一管理，运用数字化手段对传统管理业态进行深耕细作，不断提升保障效能。