机关食堂改革探析——以湖北省为例

　　文/管俊 吕关学 杜芳新 

　　食堂管理是机关运行保障的重要一环。随着机关事务管理体制改革日益深化，食堂管理逐渐由单一的政府主导模式向市场或社会组织参与的多元经营转变。探索多年来机关食堂改革经验，对于进一步优化管理方式、提高餐饮服务质量、推进机关事务工作高质量发展具有积极意义。 

　　机关食堂的运营模式 

　　机关食堂由革命战争年代的供给制逐步演变而来。新民主主义革命时期，条件十分艰苦、物资供应极为短缺，为了保障党政军机关干部职工基本生活，由组织直接兴办食堂，按照定额配给的方式提供餐饮服务。新中国成立后，机关后勤服务延续了供给制传统，同时适应计划经济体制需要，为机关干部职工提供衣食住行等各方面的服务，有一定规模的机关都兴办了食堂，并以行政等级命令的方式组织生产活动。1993年以来，机关后勤社会化改革启动，食堂走向市场，同时面向政府机关和社会经营，打破了封闭的局面。近年来，中央厨房、卫星厨房、智慧食堂、绿色食堂等新模式不断涌现，食堂管理日趋规范，经费投入更加透明，服务质量不断改善。 

　　机关食堂有多种分类方法：根据服务对象和区域不同，可分为机关办公区食堂和机关生活区食堂。机关办公区食堂主要为机关工作人员提供餐饮服务，并承担部分公务接待任务；机关生活区食堂指在住宅区内开展经营服务的食堂，主要服务于居民。根据机关食堂承办单位和经营方式的不同，可分为机关自办食堂和外包食堂。机关自办食堂指由机关事务部门兴办并直接经营管理的食堂，主要以行政命令的方式管理食堂。机关外包食堂指机关事务部门通过契约方式，将食堂经营管理工作转让给市场或社会组织，可分为社会招标承包、社会化经营和政府监管相结合两种模式。 

　　自办食堂与外包食堂对比 

　　为准确了解湖北省机关自办食堂与外包食堂的相关情况，笔者通过发放调查问卷的方式，调研省、市、县三级机关事务部门管理的152家机关食堂。同时，收集近年来有关单位和地方制定的食堂改革和管理的规范性文件，查阅食堂经营管理资料，对比机关自办食堂与外包食堂的经营管理情况。本次调研主要针对人力资源、成本消耗、管理方式、服务对象满意度等数据进行比较分析。调研结果显示，152家机关食堂中，自办食堂共90家，占比为59.2%；外包食堂共62家，占比为40.8%。目前，湖北省机关食堂建立起以市场为导向、多元主体并存的服务机制，积极推行管理服务市场化、社会化改革，形成“小食堂、大服务、高效率”工作格局。 

　　在人力资源方面，机关自办食堂服务社会化程度略低，食堂管理人员主要来自机关事业单位，并随着食堂规模扩大不断增加，劳务人员数量多，厨师职称较高，整体支出较高。外包食堂社会化程度较高，机关事业单位管理人员主要负责指导监管，且人数较少，节省了一定的人力资源。 

　　在成本消耗方面，机关自办食堂固定资产和能源消耗、日常开支相对较低，但随着食堂规模的扩大呈倍数增长。外包食堂固定资产的消耗相对较高，食物采购成本相对较低，随着食堂规模的扩大，采购成本呈下降趋势。 

　　在管理方式上，机关自办食堂在开展集中教育、专项检查、技能比赛等传统管理外，不断探索创新管理模式，按照现代化管理要求推进食堂标准化、信息化建设。外包食堂受投资和人才力量等因素制约，标准化、信息化建设进程相对较慢。 

　　服务对象满意度方面，随着食堂规模的扩大，服务对象对于机关自办食堂的满意度呈上升趋势，对外包食堂的满意度则呈下降趋势。其中食堂管理水平、烹饪技术和服务态度是服务对象关注的焦点。 

　　利弊分析 

　　机关自办食堂与外包食堂在社会化程度、人力资源配置、采购链条、成本、运营管理方式和效益上均存在一定的差异，各有利弊。 

　　机关自办食堂社会化程度略低，但可以按照人力资源配置选用适合岗位的人员，直接参与（进入）人才市场，采取比选落实、契约管理等方式录用，实现人尽其才、按岗用才。机关外包食堂一般为“组团式”承包，承包商为了降低用人成本，可能出现劳动力素质参差不齐的情况。 

　　在运营中，机关自办食堂自主权较大，可以充分利用掌握的信息，大力推进绿色采购、阳光采购，降低供应商参与门槛，强化市场竞争，采取直购统购批量采购的方式降低食材成本，助力供给侧改革。机关外包食堂往往以低成本为标准，不会广泛征集供应商参与竞争。 

　　机关食堂餐饮服务具有一定的政治性，自办食堂带头执行绿色环保、节能节支、反食品浪费要求等情况较好。外包食堂运营中把满足服务对象用餐需求、降低食材成本作为重点，绿色环保、节能节支等通常被放在次要位置。 

　　机关自办食堂在开展传统管理的基础上，积极寻求现代管理手段提升效能，以市场为导向，根据现实需要主导改革；坚持标准化管理和智能化运营，创新食堂管理机制，建设智慧数字保障平台；延展服务，打造社区中央厨房。机关外包食堂的运营管理基本处于传统模式，管理效能主要呈现以下特点：服务规范但单一化，政治性不强；传统的管理模式确保运营健康、保障到位，但创新性滞后；运营管理的重点放在“色香味”上，但容易出现管理盲区，导致各种隐患；管理方式单一，个性化服务能力较差。 

　　发展建议 

　　坚持机关食堂餐饮服务社会化改革，降低政府运行成本。积极稳妥推进服务社会化改革，通过委托承办、委托管理、社会合作、直接购买服务、连锁直销同售等形式建立市场导向、多元并存的服务保障新模式，做到管理企业化、服务个性化、改革社会化、保障信息化，形成“小食堂、大服务、高效率”的工作格局，最大限度减少成本。实施过程中，应当控制食堂规模，并严格按照食堂规模选定社会化保障形式，坚持自办为主、管理从严、效率优先的原则积极稳妥推进。强化机关食堂资源集中统管，建立健全机关食堂服务经费供给机制，将食堂服务运行所需资金纳入财政统一预算，坚持合法合规、公开透明，提高资金使用效率。 

　　规范机关食堂服务质量标准，保障机关稳定运行。统筹制度和标准建设，加快构建机关食堂餐饮服务标准体系，实现保障依标准、采购按规程、管理靠制度。结合实际修订完善机关食堂物资采购、服务流程、操作规范等制度标准，明确供应商准入方式、日常采购、验收、索证、结算等活动的组织实施，通过统一制度、统一标准、阳光采购，规范餐饮服务管理日常行为，科学管控服务质量。强化标准监督执行，建立基于标准的日常考核和问责机制，抓好厉行节约反对浪费工作，建设绿色食堂，进一步提升干部职工满意度。 

　　打造餐饮服务智慧化平台，提升食堂管理效能。顺应现代化管理要求，建设智慧管理系统，实现物品定位、视频抓拍、快速检测，提升工作效率和智能化水平，降低运营成本。通过增设营养显示屏、菜品营养标识、营养评价报告等，传播科学膳食理念，推行个性化服务。 

　　拓展餐饮服务范围，推动食堂多元发展。打造“智能取餐柜”，顾客自取餐食，安全高效。推行助餐配送服务，打造老年幸福食堂，老人可利用互联网线上点餐，食堂送餐上门，解决老年人就餐难题。探索以机关食堂为核心的社区连锁管理模式，融入“1+N智慧食堂”（中央厨房+卫星厨房）设计理念。“1”指以中央供餐点、中央厨房、中央配送中心三位一体的智慧食堂为核心，“N”指通过社区共享厨房、周边配餐点、机关智能化供餐点等辅助设施，覆盖机关所在社区的小食堂或供餐点，实现以中央食堂辐射周边社区的嵌入式餐饮服务保障。