新中国成立初期在京中央机关职工住房供应述略

　　 文/祁峰

　　  

　　新中国成立之初，在京中央机关职工住房的供应，经历了由接收接管、购租典借到拨款新建的历史变迁，于20世纪50年代中期迎来第一次集中建设的高潮。作为中央机关职工住房供应体制形成的源头，这一时期有其显著特点。 

　　  

　　接收接管 

　　1949年1月31日，北平和平解放，两支先遣队奉命赶赴北平打前站。一支由中共中央社会部部长李克农率领，主要任务是为中共中央和中央军委移驻香山作准备，以“劳动大学”名义，首先接收了西直门以西至香山范围内敌伪军房屋，以及华北中学、沙滩“北大”等处的校舍。还出资购置了一部分房产，主要分布在西城。另一支由中共中央统战部秘书长齐燕铭率领，奉中央军委副主席周恩来指示，首先接收了中南海和北京饭店。他们以“中南海办事处”的名义对外联系，着手清理房屋、清除垃圾，修缮怀仁堂、勤政殿等处，还接收了六国饭店、翠明庄宾馆等一批宾馆饭店，为筹备新政协会议作准备。 

　　2月1日，中国人民解放军北京市军事管制委员会成立，下设北平市政府、物资接管委员会、文教接管委员会，由军管会主任叶剑英兼北平市长。4日，叶剑英和副市长徐冰在中南海宣布按系统完整接管。各机关进城后，纷纷自行接管房屋。曾亲历接收中南海的夏杰同志回忆说，“北平刚刚解放，新旧政权交替很不稳定，我方入城的地方单位和部队很多，隶属关系复杂，进城后铺摊子占房占地的现象极其普遍。” 

　　北平接收接管过程中，有几个与房地产直接相关的机构，如北平市军管会物资接管委员会房地产部、北平市房产管理委员会（以下简称北平市房委会）、北平市地政局、北平市人民政府公逆产清管局（以下简称清管局）等，其中北平市房委会与中央机关房地产关系最为密切，北平市房委会由中共中央华北局、华北人民政府、北平市军管会、北平市政府共同设立，与北平市军管会房产委员会系同一机构，主要负责统一处理各机关住房和“与民争房”问题，负责人为中共中央华北局副秘书长周荣鑫。 

　　北平市房委会存在时间不过10个月，但它在接收分配旧北平房地产方面扮演了重要角色，相当于政务院房屋统筹分配委员会（以下简称政务院房委会）的前身，二者有明显的承续关系。 

　　自1949年8月起，北平市房委会向财政部请款购房，首批共购置房屋35处。此后，清管局购房组、交易所相继为机关购房。至1952年5月，北平市房委会、政务院房委会累计购房400处、24036间。 

　　进城之初，中央机关及华北人民政府纷纷设立修缮机构，如中直修建办事处、中南海办事处修建股、华北人民政府房屋修建委员会等。通过修旧利废，中央机关增加了可资住用的房屋数量。 

　　1949年10月31日，华北人民政府结束工作并向政务院办理移交手续，各机关房地产随之交接，这成为新中国成立之初中央国家机关房地产的主要来源。 

　　  

　　购租典借 

　　随着党政军群机关大批进驻，北京人口迅速增加。房屋供不应求之下，许多机关不惜高价竞购抢租，引起房价飞涨和市民不满。政务院对此高度重视，下令限购禁购。 

　　1949年11月1日，政务院发布政秘字第2号令，要求“所属各委、部、会、院、署、行，并转知各该管局、处等机关，一切需要购买房屋者，须向本院呈报房屋情况价目，经本院指定之机关审查批准后始得购买，否则以违法论”。 

　　文中所称“本院指定之机关”，指的是即将成立的政务院房委会。11月4日，周恩来总理主持召开政务院第四次政务会议，11月5日政务院房委会成立当天，北平市房委会宣告结束并移交经办业务。 

　　成立政务院房委会，意在将购房权集中于中央，统一筹房、合理分房、加强管房。这是中央层面首次设置机构对机关房屋进行归口管理。12月，政务院房委会拟定组织规章草案，内设办公室、统一购置组、统计审查组、调查分配组。其筹房基本模式为：清管局和法院负责清房、接收并向该委员会移交；机关申请购房的，由房委会统一向中财委请款，经批准后由中财委支付款项，房委会统一购买。 

　　成立之初，政务院房委会盯住存量房屋，试图用加大清房力度和自我克制的办法解决问题。1949年11月4日，中财委副主任兼财政部长薄一波提出解决机关房屋问题的三原则：力求清理使用现有房屋，不购买房屋；对临时训练班和学校不批拨城内房屋；除特殊情况（如中央人民政府及招待外宾之房）外，各机关房屋皆因陋就简地使用。 

　　上述原则执行起来困难很多。机关用房需求有增无减，且不少属于刚需：各人民民主国家驻京通讯社、苏联专家用房亟待解决，中财委下属单位有5家“一间房子还没有”，一些国家驻华使馆和高级民主人士公馆急需落实，等等。房委会筹得房源有限，只得区分轻重缓急腾挪应对，难从根本上缓解房荒。 

　　当时各机关找房心切，“在市面上乱抓乱抢，不惜金钱互出高价”，国家财政吃亏受损。1950年1月24日，齐燕铭、周荣鑫向周总理报告说，“由于公家不断购、典及租赁民房，房租每间已由每月十几斤米涨至六七十斤至一百斤米，且要一次交几年租；房价亦由十几疋布涨至四五十疋至数百疋布一间。市民已向各方呼吁。”5月30日，政务院房委会致函北京市政府，重申驻京各级机关购房一律须经批准，由该委员会统一办理，违者一律不予办理转移或监证手续。然而，中央政府及机关负责人仍不断收到反映机关到处购房问题的来信。 

　　周总理高度重视，指示各机关一律停止在京购房。1950年9月2日，政务院房委会第七次委员会议决定，除各国驻华使领馆及招待外宾用房仍可通过房委会购买以外，“在9月1日前尚未购妥者一律停止，不能再行典购”，并印发《关于限制购房办法的通知》，名为“限制购房”，其实就是“禁止购房”。 

　　各机关见状，纷纷由购转租，“一般均一次交租1年以上。甚至有交10年、20年租者”；此举“实系变相购典。总之影响市民住房问题如故”。11月10日、12月30日，政务院接连发出通令，重申严格执行限购办法，要求各机关及所属单位“尽可能节约用房，暂时挤住”，不得自行购、典及租赁房屋。 

　　从1949年北平和平解放到1952年5月，在京中央机关共接收、购买、租借房屋7775处、372486间，这是中央机关房地产最初的“家底儿”。其中，经由房委会批准购租的很少，大部分系各单位自行觅得。 

　　  

　　拨款新建 

　　解决住房问题，关键是新建住房、扩大供给。1949年，政务院首次提出配建房屋6000间。因季节关系，年内仅开工1980间，这与1950年初各机关申请购房9996间的需求相去甚远。 

　　1950年9月2日，政务院房委会第七次会议传达周总理指示的同时，决定建房6000间，预算6000万斤米。这一预算较年初已打折扣，而此时中央机关用房需求已飙升至51600间，供需矛盾更加突出。9月8日，房委会会议对6000间房的分配方案和建房办法等作出规定。 

　　政务院房委会决定建房时已是9月。到了10月，发现洋灰不足，且上冻季节迫近，匆忙动工则房屋质量堪忧，6000间房肯定无法在年内建成。政务院房委会决定，尚未动工者一律停建，“各机关请准租房者，由房委会严加审核，在不影响原租户搬家，一次交租在一年以内者，可视需要由房委会正副主任委员批”。随后，在11月10日、12月30日的通令中，除重申严格执行限购令外，政务院又对“万不得已确实无法挤住”者列出购、典、租用民房的条件，要求经房委会审核同意后方可为之。这实际上是开了口子，乃不得已而为之。 

　　1951年1月4日，薄一波向周总理报告首都党政机关住房问题时，试探着提出新的解决办法，其中一条是：“国家财政困难的情况下，可拨六七千万到一亿斤米的款项盖些普通房子（每间需米不是两万多斤而是一万斤以下）如何？”周总理批示：“交齐、周研究办法提出。” 

　　齐燕铭、周荣鑫研究后提出，“为了照顾北京市群众要求，应基本上停止大量租购房屋，必须考虑用最低价钱建筑一些房子”“财政困难，机构可以少设，编制可以紧缩，用房标准可以降到最低，但问题必须予以适当解决，否则浪费时间人力，最后钱亦不能少花”。他们向周总理建议，上年批准的6000间房，已开工的继续建，未开工的重办请批手续。1951年按建房1.5万间筹拨2.2亿斤经费米。 

　　1951年3月10日，齐燕铭主持召开政务院房委会会议，传达周总理的意见精神，决定当年建房2.2万间，较此前计划几乎增加了一半。 

　　1951年4月，北京市政府取缔房纤，打击哄抬房价、投机倒把行为。政务院决定“一切机关、团体的编制一律停止发展”，确需扩编或新增机构的，须按党群、政军、政委、财委系统分别报批。 

　　1952年12月12日，政务院房委会召开讨论会，对1953年的建筑单位作出调整，将其分为中共中央、政务院、政法、财经、文教、群众团体、政协、国家计划委员会、体育运动委员会9个系统，由指定的各系统业主单位负责分配建筑数字，明确建筑地点并负责工程验收。会议还决定成立中央级各机关1953年建筑房屋联合办公室，由中央建筑工程部、北京市财委等单位组成。 

　　1953年，解决中央机关职工住房问题的大方向已明确为建房，政务院房委会工作重心也转向建房管房。5月30日，政务院房屋统筹分配委员会改组，更名为政务院房屋管理委员会（简称不变）。从1949年到1953年5月，房委会采取各种方式，为中央、华北、北京市政府、军队、党派、团体及外国驻华使馆解决办公和宿舍用房共计3509处、100136间、使用面积897万平方米。 

　　改组后的政务院房委会由齐燕铭任主任委员，主要职能之一就是“计划与组织中央级各机关的建房事宜”，其人事、财务工作由政务院机关事务管理局代管。1954年6月，政务院房委会办公室划归国管局领导。 

　　  

　　集中建设 

　　从1953年起，我国开始编制、执行第一个“五年计划”，大规模经济建设随之展开。按照“集中建筑、统一分配、重点使用”的原则，中央机关掀起了第一次集中建设职工住房的高潮。 

　　1953年，复兴门外开始建设铁道部职工住宅区、政务院机关宿舍区、一机部职工住宅区等，其中规模最大的是西便门政务院宿舍，共有8栋楼房、40个单元，建筑面积4万平方米。 

　　阜成门外三里河一带是国家计委、地质部、重工业部、一机部和二机部所在地，中央机关职工较为集中。政务院房委会在此购地500余亩，配套建设了“四部一会”职工住宅区、百万庄住宅区。 

　　和平里这一地名源于1952年10月2日在北京开幕的“亚洲及太平洋区域和平会议”。政务院房委会向北京市征地340亩，于1953年建成了中央机关集中住宿区，有住房5000间。 

　　从建房模式上看，这一时期中央机关在城近郊区建设的职工集中居住区，由政务院（国务院）统一下达投资建设任务，北京市机关房屋管理局负责统一规划、设计、建设、分配和管理。此外，在复兴门外礼士路、真武庙、木樨地等地，陆续建起一机部、建工部等单位住宅区，其建房方式为各单位自行申请资金、集资对口统建或单位联建，由北京市机关房屋管理局筹办。 

　　随着首都建设逐渐走向统一，1954年11月4日，政务院房委会召开会议，同意撤销房委会，明确此后中央一级政府机关、党派、团体申请在京建房，非行政经费开支的向国家计委申请，行政用房向国管局申请（审核后转国家计委）；军队申请在京建房的，由解放军总后勤部向国家计委申请。建房计划经有关部门核定后，下达各申请单位并通知北京市。12月8日，政务院房委会办公室，与国管局房屋管理处合并。1955年10月14日，国务院发布文件，决定由国管局经管的中央各机关房屋管理工作，自1955年10月1日起统一移交北京市管理。11月，国务院批准成立北京市机关房屋管理局。国管局房管处整建制转入该局。 

　　1950年到1956年，中央一级党政军群机关在京建房约950万平方米，与此同时中央一级机关工作人员由2万人增至9.75万人，房子增速赶不上人口增速，机关办公和宿舍依然非常紧张。1956年9月15日，国管局向国务院副秘书长齐燕铭报送了《关于中央机关房屋使用调查报告》，建议适当增加行政建房面积，重点是建宿舍；设法使住民房的干部暂时稳定下来，鼓励干部培训班迁至京外，并适当放宽“小型添建”限额等。 

　　20世纪50年代后期，国家经济困难，中央机关职工住房大规模建设只得暂时告一段落。直到1962年国家经济状况开始走出低谷，才启动新一轮住房集中建设。 

　　回顾新中国成立初期在京中央机关职工住房供应的历史变迁，其基本特点可概括为“五多”：一是领导机构多变，先后有北平市军管会、华北人民政府、北京市（房委会、清管局）、政务院（房委会、机关事务管理局）、北京市（机关房管局）参与其事。二是供应渠道多样，包括接管、没收、移交、租购、典借、修旧、建新等多种途径。三是居住主体多元，虽然军委、北京市两系统的房屋工作先后交其自管，但中央一级党、政、群机关及所属单位类型复杂、数量庞大。四是供求矛盾多现，诸如机关竞购抢租、房贩哄抬房价、国家蒙受损失等，皆源于机构人员增长过快、房屋供不应求。五是应对思路多调，从起初的自我克制到限购禁购，再到拨款建房、集中成片，逐步走上扩大住房供给之路。长安居大不易，解决在京中央机关职工住房难题，就在这样纷繁复杂和变动不居的状态中起步。