中央人民政府机关事务管理局的400天

　　 文/祁峰

　　1953年9月，政务院机关事务管理局改组更名为中央人民政府机关事务管理局。仅仅一年后的1954年10月31日，国务院第二次全体会议决定设立国务院机关事务管理局，并于11月8日获得第一届全国人大常委会第二次会议的批准。前后存在了约400天的中央人民政府机关事务管理局，由此成为中央国家机关层面机关事务管理部门自身演进的重要一环。 

　　成立背景 

　　政务院机关事务管理局的改组更名，与当时中央人民政府机构改革和国内经济形势密不可分。 

　　1953年9月，政务院在调整财经委员会机构的同时，决定将中财委第二办公室的部分机构并入政务院机关事务管理局，扩大管理局业务范围，更名为中央人民政府机关事务管理局。对此，1953年11月3日政务院副秘书长齐燕铭有一个解释：“这样一个改变不是轻而易举地决定的，而是经过慎重考虑加上四年来经验及今后的任务而决定下来的，因此有它的政治意义。为了更好地配合国家经济建设，这次机构的扩大也是必要的。”具体而言，有3个方面原因。 

　　一是中央人民政府组织机构扩大，需要把事务工作统管起来。随着国民经济的有序恢复，1952年11月15日，中央人民政府委员会举行第十九次会议，决定将华北、东北、华东、中南、西北、西南等六大行政区人民政府（军政委员会）改为行政委员会，这意味着地方最高一级的议行合一机构变为中央人民政府的派出机构。会议还决定成立国家计委等机构。经此调整，中央人民政府委员会之下，新增了六个大区行政委员会和国家计委。此时的政务院，所辖行政部门由新中国成立之初的30个增至35个。中央人民政府组织机构大幅扩充的同时，“中央级机关的事务工作一直未有一个统一的领导机构”。因此，有必要把事务工作集中起来管理，以减少其他部门的事务工作。 

　　二是财政管理体制进行改革，需要机关事务工作更好地配合国家经济建设。1953年，新中国由国民经济恢复时期转入有计划的大规模经济建设时期。为加强财经工作领导，1953年5月15日，政务院印发通知，分设财委第一（工字）、第二（财字）、第三（交字）、第四（农字）、第五（劳字）办公室。一个月后，增设第六办公室。这一年，统收统支的财政管理体制作出改革，主要是下放财权以调动地方的积极性，“这成为分级财政管理体制的开端”。与此相应，财政事权划分也作出调整。此前，“财务方面只有财政部一个单位管，也因此影响了财政部更好地去管理全国财政”，因此将中央一级机关财务工作再度划归管理局，就成为“更好地配合国家经济建设”的具体举措之一。 

　　三是需要加强机关行政开支研究并使之合理化。新中国是在一穷二白的基础上建立的，增加生产、厉行节约是巩固新生的人民政权的必由之路。在国家财政支出中，机关行政开支向来被视为非生产性支出，“少花钱、多办事”几乎成为衡量行政经费管理成效的唯一尺度。对此，齐燕铭的看法有所不同：“至于机关的一些行政开支也只是从少花钱这个角度来考虑，而难以更好地研究工作，使之更加合理化。因此实有必要统一掌握起机关财务与事务，今后应多了解情况，订立制度，检查制度的执行。”把行政开支多少与效能统筹起来考量，强调依制施治，这是颇有远见的。所以当时在制定《中央人民政府机关事务管理局试行组织条例（草案）》时，业务范围特意加上了一条：“中央一级各机关事务工作的研究改进事项”。 

　　职能机构 

　　1953年6月23日政务院编委会议审定的政务院机关事务管理局机构编制为：设8个处（室），行政编制573人；局属企业有北京饭店等6家单位537人。1953年9月，为适应业务范围的拓展，开始酝酿新的职能机构，先后形成2个版本的关于扩大管理局业务范围的初步意见。经认真研究讨论，最终形成《关于扩大管理局业务范围的初步意见（草案）》。其主要内容是：管理局更名为中央人民政府机关事务管理局；业务范围在现有基础上增加4项，即：中央一级各机关的经费管理、房屋管理，各委召开的全国性会议的招待布置，协助专家招待事务管理局的工作；拟设8个处，分别是——秘书处、财务处、招待处、公馆事务处、饭店管理处、房屋管理处、汽车管理处、人事处（或政治处），行政编制545人；调整办公用房，中财委二办搬入政务院，管理局迁往位于朝阳门内大街117号的九爷府；管理局定位于“面向中央各机关，成为中央各机关的事务管理机构”；加强党的领导，管理局拟与政府党委会搬到一起办公，管理局局长参加政府党委会。政务院领导原则同意了这一方案。当月，经政务院领导批准，西安市市长方仲如任中央人民政府机关事务管理局局长（到任前由齐燕铭主持工作）。 

　　1953年10月底，管理局由中南海丙区迁往朝内大街117号。12月底，局内设机构大体确定下来，共设9个处（室），即：秘书处、财务处、行政处、服务处、公馆事务处、人事处、警卫处、中央一级招待所管理委员会办公室、政务院房委会办公室，行政在编1282人。局属企业为北京饭店、和平宾馆。不同于此前经批准的改组方案，管理局在内设机构有所调整，人数增多，这主要是中财委二办相关机构并入，以及附属机构人员纳入行政编制的缘故。 

　　1954年1月，管理局机构人员和各项工作安排就绪，向政务院秘书长习仲勋并周恩来总理、邓小平副总理报告了局机关迁址后的情况。报告将局属单位分为直属、附属、企业、代管4类，共27家单位，另有45处公馆工作人员和列入编制负责财政开支的两家单位，合计3595人。机构规模和人员总数都创了建局以来新高。管理局内设机构的变化主要是：取消交际处（本来也没有实际配备人员），恢复人事处，财务室变为财务处。从承担职能的角度分析，改组后“实际上已不仅是政务院的机关事务管理机构，而成为中央一级各部门的机关事务管理机构”。 

　　1954年1月13日，齐燕铭同志主持召开局务会议，研究提出中央人民政府机关事务管理局的方针任务和工作原则。方针任务是“负责管理中央一级机关需要和可能统一管理的机关事务工作”，具体有6项：中央一级（包括大区）政府机关、党派、团体的行政财务事项；中央一级政府、党派、团体公用房屋的管理事项；中央一级典礼、集会的招待、布置、警卫事项；中央一级各机关高级负责人的生活福利事项；中央一级机关事务工作研究改进事项；其他机关事务工作和临时交办事项。 

　　1954年1月21日，习仲勋秘书长对《中央人民政府机关事务管理局的方针任务和工作原则（草案）》作出批示：“此件可印发领导小组各同志及有关同志阅读，请提意见。管理局依据这些意见修改后再提交领导小组讨论通过。”上述方针任务和工作原则，虽未形成正式文件，但其原则精神已基本得到贯彻。 

　　中央人民政府机关事务管理局成立后，内设机构始终处于动态调整之中。1954年3月，经习仲勋秘书长批准，总务处再度由政务院秘书厅划归管理局。6月，政务院房委会办公室划入管理局，由代管单位变为内设机构。9月，鉴于政务院内设警卫处，管理局警卫处撤销；大区撤销后，中共中央华北局办公厅所属行政处、人事处移交管理局，合并后更名为管理处。至1954年10月31日国务院决定设立国务院机关事务管理局之前，全局共设有10个处（室）。像这样一年当中每个季度都有内设机构调整的情形，在管理局的历史上是罕见的。这表明，这一时期管理局在职能机构方面仍带有很强的探索性、试验性。 

　　对于如何建构面向“中央各机关的事务管理机构”这一崭新课题，看似简单，实则不易，既无先例可循，也无捷径可走，只能在摸索中前进。1954年1月，管理局向政务院领导报告说：“根据目前的情况，将应当集中管理的机关事务集中统一管理起来，还需要一个相当的过程”。 

　　历史贡献 

　　中央人民政府机关事务管理局存在的时间并不长，其主要历史贡献在于，为机关事务工作探索集中统一管理作了必要的思想准备、组织准备、制度准备和物质准备，具体体现在以下几个方面。 

　　党的领导得到加强。1950年12月管理局成立伊始，全局的中共党员、共青团员比例尚不足1／4，“党的领导力量薄弱，没有形成党的集中领导”。1953年11月3日，针对管理局改组更名后队伍思想不稳、情绪波动的情形，齐燕铭强调，要“首先做好党团工作，然后去团结全体人员共同做好工作”。1954年1月，经中央批准，成立中共中央人民政府机关事务管理局分党组，由齐燕铭任分党组书记并主持全局工作。1954年2月，经中国共产党中央人民政府机关委员会批准，成立中国共产党中央人民政府机关事务管理局委员会，召开了局机关党的第一次代表大会，选举产生第一届机关党委会。在管理局的历史上，这是全面加强党的领导之始。 

　　对机关事务管理的认识得到深化。1954年3月26日，齐燕铭主持召开管理局科级以上干部会议，传达政务院秘书长习仲勋的指示，并就如何贯彻这一指示谈了具体意见。管理局上上下下展开反思，由副局长申伯纯主持起草了《关于过去工作基本情况及改进今后工作意见的报告》。以此为标志，管理局对自身定位（“管理中央一级各机关机关事务的总机关”）、主要任务（分为国家层面、政务院层面和中央一级各部门层面）和工作原则（“必须具有国家的气魄，全面的观点和长远的计划”“必须加强政治思想领导”“须及时总结工作经验”）等有了较为清晰的认识，对机关事务管理的思考由感性层面上升到理性层面。“思想走在行动之前，就像闪电走在雷鸣之前一样。”正因为有了较为深入的反思，管理局合并、更名、改组等诸多举措有了实质性的意义。 

　　中央机关事务工作尝试集中。行政经费方面，1953年11月3日齐燕铭就指出，管理局“今后不但要管中央一级机关的财务，而且要管各大行政区一级的财务”。1954年1月22日，管理局与财政部联合发出通知，明确中央级行政管理费再度由财政部划归管理局掌管,一直持续到2000年。房产管理方面，新中国成立之初，中央一级机关房产管理由政务院房屋统筹分配委员会负责。1953年5月，该委员会更名为政务院房屋管理委员会，由管理局代管人事、财务工作，1954年6月整建制划入，这是管理局全面掌管中央一级房产工作的开始。会议、宴请、庆典、集会等的服务方面，政务院机关事务管理局时期，主要负责中南海怀仁堂、勤政殿、紫光阁等处，以及每年庆祝“五一”“十一”的观礼等活动。中央人民政府机关事务管理局时期，明确提出“有关国家体制的典礼、集会、招待等工作，应成为管理局的主要工作”。1954年，除承办重要节日庆典活动外，还承办了诸如周总理率团参加日内瓦会议的机场送迎工作，参与第一届全国人民代表大会第一次会议总务工作，接待印度总理尼赫鲁访华等外事礼宾工作，等等，进一步提升了交际接待工作的规格、规模和影响力。中央机关的行政经费、房产管理、交际接待，连同建局伊始就有的首长服务保障工作，在这一时期初步集中于管理局。 

　　事权范围探索统一。管理局建局时，各主要业务的范围并不一致，财务、会议和物资供应面向中南海内的中央人民政府委员会办公厅等13个单位，总务工作面向政务院等5个单位，重要来宾迎送招待工作面向中央人民政府委员会等3个单位，而人员管理仅面向政务院机关内部。改组后，管理局事权范围趋于齐整，基本统一为面向中央一级机关（含大区），而且管理半径大为延伸，显著降低了管理的制度成本。 

　　机构属性发生变化。1950年成立管理局的初衷是把政务与事务分开，走专门化、专业化、专精化道路。所以秘书厅与管理局并列，乃政务院机关内设机构中最重要的两个摊子。1953年9月管理局改组更名后，虽然业务上仍归政务院领导，但机关内设机构这一属性已然发生变化。 

　　改组前，管理局职能边界不大清晰。从1950年12月到1953年9月的政务院机关事务管理局时期，全局新增了不少职能、机构、任务，其中大多系缘事而发，临时性、过渡性较强，有一些工作与机关事务管理并无多少内在联系。机关事务工作到底什么该管、什么不该管，谁也说不清，不免陷于忙乱被动。改组后，管理局主责主业开始聚焦于经费、房产、会务、福利、研究改进事务工作等，职能边界清晰多了，这体现了对机关事务管理认识的深化。现在我们常说，机关事务管理包含机关运行经费、资产、服务管理工作，实可溯源于此。 

　　管理局成立以来面临的一个突出问题，就是物质基础薄弱，“掌握的饭店、公馆、房屋、汽车、食品供应设备、休养所等等远不能适应工作的需要，因而在工作上遭受许多困难和损失”。改组后，这方面有所改善，主要包括：首都汽车公司由北京市交回管理局，新购进大小汽车240辆，北京饭店新楼、西郊宾馆相继建成，东交民巷8号迎宾馆西侧新建的四栋楼房落成，等等，为顺利完成重大会议、活动、庆典等提供了必要保障。 

　　1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开,通过了《中华人民共和国宪法》，中央人民政府组织架构由新中国成立初期的“二级政府制”变为“一级政府制”。10月31日，新设立的国务院机关事务管理局列为国务院直属机构，一周后获得全国人大常委会批准。至此，中央人民政府机关事务管理局也在这一嬗变中画上了句号。 

　　70年前成立的中央人民政府机关事务管理局，无论在中央国家机关层面，还是在管理局的历史上，都是一个特殊的存在：它更改了机构名称，却未刻制相应的公章，对外行文仍沿用“政务院机关事务管理局”的名义；它试图勇敢挑起集中统一管理的重担，把“中央一级各机关需要和可能管理的机关事务”都管起来，但受制于现实条件，只能选择最有可能实现的路径；它尝试朝着政府组成部门的目标迈进，最终由政务院机关内设机构转为国务院直属机构。在400天左右的时间里，无论是理性思考还是实践改进，中央人民政府机关事务管理局都作出了积极探索，为回应“机关事务管什么、怎么管”这一时代课题开辟了新的试验田，积累了可资借鉴的经验，已然完成了自身的历史使命。