机关事务服务社会化实践探索——以宝鸡市机关事务管理局物业服务社会化改革为例

　　 文/孙鹏

　　当前，机关事务社会化改革已成为机关事务高质量发展的重要支撑。2019年以来，陕西省宝鸡市机关事务管理局以第二批全国机关事务标准化综合试点和全国机关事务标准化实训试点为契机，依托服务公司托管、服务自主管理和服务公司直营3种模式，全面推进物业服务社会化改革，大幅提升服务保障效能，为全国机关事务标准化实训试点提供了重要支撑。 

　　改革现状 

　　在推进物业服务社会化改革过程中，宝鸡市机关事务管理局遵循开放服务市场、引进竞争机制、提高服务保障效率、降低机关运行成本总体目标，通过外包经营、特许经营等方式将物业服务事项交由市场和社会，逐步减少自供项目，形成以下几种主要模式： 

　　——服务公司托管模式。即把服务项目一次性外包给专业服务公司，由机关事务部门监管考核。这一模式能够缩减财政支出，压缩运行成本，提升服务质量，但服务质量和经营效益存在矛盾冲突时，监管难度大，把控力降低。目前已形成3类具有代表性的运作模式。 

　　一是以集中供冷供热为代表的基础业务类。行政中心集中供冷供热服务最早采用中央空调机组供冷和热电供热模式保障办公区“冬暖夏凉”。随着使用年限增加，空调机组出现损耗、冷冻油、制冷剂泄漏、罐体油漆面严重腐蚀等问题，目前处于停运状态，运营和维修成本逐年攀升。宝鸡市机关事务管理局践行绿色发展理念，2019年起积极探索新能源项目，利用中水源热泵技术完成热量交换流程改造，推进清洁能源利用。主体业务托管后，着力在末端服务上下功夫，定期清洗空调滤网、调试阀门、检修管道渗漏，防患于未然，整体运行成本降低20%，服务好评率达到99%。 

　　二是以安全保卫为代表的秩序维护类。针对安保特许性、防范性、风险性特征，在社会化购买安保服务基础上，联合驻行政中心派出所实行双重监管模式。物业管理中心作为甲方，与保安服务公司签订购买服务合同，考核其工作实绩；公安派出机构开展业务指导，对日常安保任务提供技术支持；安保服务公司落实双方要求，负责办公区工作日和节假日门岗值守、车库执勤、维稳巡逻、大型活动安保等多项服务保障工作，节省了多项临时性开支，获得广泛好评和认可。 

　　三是以特种设备为代表的专业技术类。电梯维修和饮水机水质检测等工作专业性强，物业管理中心在购买设备产品的同时购买技术服务。日常工作管理中，电梯维保公司驻场值班技术人员和机关工作人员共同巡查，处理突发情况，参与应急演练。服务公司提供技术支持，业主单位提供维修所需材料配件，解决了特种行业服务困境。“一揽子”服务是在缩减人员和技术成本基础上，最大化保证服务质量的新思路，对专业技能要求高的业务具有普适性。 

　　通过合同外包形式将服务项目交由社会化企业负责，不是简单地减少或弱化责任。必须厘清机关事务部门转移的是服务职能，而不是服务责任。由于机关事务部门和服务企业存在双方利益不一致等情况，个别服务企业为权力“寻租”、机关事务部门监管责任缺失，引入服务质量第三方满意度测评机制，方能更好保证服务质量。 

　　——服务自主管理模式。管理人员由机关工作人员担任，通过劳务派遣、临时聘用等方式雇佣服务人员。这一模式的优点是管理和服务职能分离，服务更专业、效率高、阻力小，存在的问题是社会化程度较低、成本难以控制。 

　　传统的用工模式是单位直接和个人签订全日制劳动合同，人员招聘、培训和管理成本高，易产生用工劳动纠纷和法律风险等，发生劳动纠纷时，会造成不良社会影响。采取灵活用工的方式可以降低人力成本、分担用工风险、激励员工热情。在实践中发现，采用劳务派遣方式招聘的水电工、消防工程师专业度高、管理成本低，但也存在员工流动性大、忠诚度欠缺的问题。 

　　——服务公司直营模式。依托政府扶持成立单独的后勤服务公司，聘请专业管理团队，整合后勤资源，运用企业化管理方式，打造行业品牌，形成“政府+市场”模式。这一模式社会化程度高，市场竞争力强，但前期改革难度大，对管理运营团队要求高。 

　　推进社会化改革过程中，宝鸡市机关事务管理局按照人员只退不进原则，将维修班改制成“自主经营、自负盈亏”的公司制企业。依托政府扶持，充分发挥企业管理灵活的优势和政府资源丰富的优势，组建局直属维修服务公司。公司制管理科学、奖惩明晰，按照接报维修任务量计工计费，薪资与干部职工反馈评价满意度挂钩，引入维修效率竞争意识，最大化保障维修服务快、好、准。 

　　改革的阻力 

　　思想观念转变难，维稳袭旧情绪重。机关事务队伍年龄老化，对新形势和新变化不敏感，竞争意识不强，工作中沿袭旧模式、旧办法，缺乏大胆革新的干劲和闯劲。转变思想观念，必须从过去的“等、靠、要”思想中解放出来，走出“走老路最保险”的惯性思维，激活中坚力量特别是年轻人干事热情，让能干事、干成事的人有平台、有待遇，倒逼全体人员主动更新知识结构。 

　　外部配套改革不及时，资产管理整合不彻底。通过集中统一管理，从根本上实现跨部门服务联合、发挥规模效应还需要很长一段路。宝鸡市行政中心集中办公区已建成15年，从空间距离上看各部门各单位紧密相连，但业务往来和协调沟通上还停留在“各扫门前雪”的分散状态。改革需要必要成本，但财政保障局限性较大，难以从源头上解决人员和资金短缺的问题，做好外部支持和配套对社会化改革落地至关重要。 

　　市场准入和退出机制不健全。在日常工作中，或缺少准入和退出机制，或制定得不科学、形同虚设，或执行起来大打折扣，造成慵、懒、散、拖。要制定一套操作性强的准入、退出标准和程序，保证市场的透明公正，健全监管信息公开机制和服务企业评估机制，完善服务质量第三方满意度测评机制。 

　　社会化改革路径探索 

　　先分后离，逐步整合。机关事务社会化改革是一个循序渐进的动态过程，须结合实际摸清哪些要保留、哪些要发展、哪些要分流。如物业管理中心承担着宝鸡市行政中心近130家单位超6000余人集中办公的物业服务保障任务，工作范围广、服务内容杂，必须打破封闭式自我服务，综合市场发展、行业标准、职工需求不断自我革新，精准分化，而非全部打包推向市场。从操作层面来说，购买服务需要考虑谁来买、怎么买、怎么管，形成系列标准规范，集中调配管理。 

　　管办分离，核定编制。将行政管理职能和经营服务职能从机构编制和性质上分开，管理职能集中到机关事务部门，实现统一规划、政策和标准，机关事务部门是政策制定者、管理实施者、服务组织者、资源配置者、绩效监督者，逐步建立起以经费预算为控制手段、资产管理为核心内容、政府采购为主要方式、社会化服务为保障模式的机关事务管理体制。经营服务单位通过签订合同的模式，以市场竞争参与服务保障，服务人员不再单独编入行政、事业编制，实行现代企业治理，真正形成小后勤、大服务、高效率，满足机关干部需求从有向优、从量到质的转变。 

　　推倒“围墙”，打开“窗户”。主动调整经营方式和服务内容，实行成本核算和成本控制，引入社会资源。如行政中心楼内58万平方米、楼外29万平方米保洁工作分别由政府环卫站和其余两家公司分片区按照标准化要求承担，通过对比，民营企业相对而言管理模式新颖、人员机动灵活、反馈评价高，这就是我们常说的“鲶鱼效应”。 

　　建制立标，有法可依。近年来，宝鸡市机关事务管理局物业管理中心对安全保卫、绿化保洁、零星维修等16个服务项目的关键性指标，按照行业、专业及需求细化成8项标准，内容涵盖了考核考评标准、服务规范、奖惩办法等规范。结合实际工作情况，不断调整制度规范普适性，形成统一的标准和制度并严格执行，随着形势变化适时修订，促进服务质量稳步提升。