机关事业单位附属空间对社会开放研究——以上海市为例

　　 文/张晓卯

　　机关事业单位附属空间开放（以下简称附属空间开放）是指机关事业单位既有建筑室内与室外的、服务于现场参观者和特定主题内容展示空间的开放。它既包括室内某一特定空间区域，也涵盖红线内的广场绿地。附属空间开放不仅仅是“拆围透绿”，解决绿化美化城市问题，作为建设生态宜居公园城市的重要内容，实施附属空间开放，是深入贯彻落实习近平生态文明思想、践行“人民城市”理念的重要体现，也是深化城市精细化管理、提高城市治理能力现代化的生动实践，更是加快推进节约型、服务型、透明型政府建设的重要内容和应有之义。 

　　随着城市空间布局的不断优化调整，市民对公共服务产品供给和美好生活的期待越来越高。如何将机关事业单位的附属空间，按照“分类分层、能开尽开、安全有序、循序渐进”的开放原则，实现空间可达、活动可容、景观可赏的标准，增加市民游憩活动的绿色共享空间和公共服务产品供给，是各级政府管理部门必须深入思考的问题。 

　　目前，国内一些省市的附属空间开放取得了不少成果，但从过程上看，仍有不少体制机制上急需解决的问题。笔者结合上海市的实践，浅谈一些认识和思考。 

　　上海市推进附属空间开放的基本情况 

　　上海市委市政府高度重视附属空间开放工作，2022年3月以来，要求对中心城区的封闭空间适时作全面调查摸底，积极挖掘潜力，创新方式方法，把更多的机关、企事业单位围栏、围墙打开，将封闭空间变成开放空间，完善公共配套，提升生态品质，讲好文化故事，传承城市记忆，让公园绿地更可阅读、更有韵味、更可亲近。 

　　上海市、区两级政府以开放条件成熟的机关、事业单位等为重点，聚焦公共空间服务半径范围未覆盖、环境品质优且有历史风貌的特色区域、一江一河沿岸等公共活动功能相对集聚的区域，通过遥感数据分析梳理，制定形成2022年单位附属空间开放试点项目库和附属空间开放三年行动计划项目库（2023—2025年），并印发《关于机关、企事业等单位附属空间对社会开放工作的指导意见》（以下简称指导意见），明确至“十四五”末，推进100个以上的机关、企事业单位附属空间对社会开放，开放空间面积约100万平方米，修建35个以上口袋公园。 

　　目前的附属空间开放情况总体效果良好，如以“景观漫步”为代表的中山公园整体开放及品质提升项目，优化了中山公园整体景观品质和区域慢行系统，和华东政法大学长宁校区空间开放相衔接，为市民提供更有温度的慢生活空间。以“音乐之旅”为代表的上海音乐学院汾阳路校区附属空间改造项目，通过拆除没有产权证和保留价值的建筑和围墙，修缮并逐步开放校区内6栋历史保护建筑；以校园为纽带，优化沿街的道路、音乐厅、公寓和广场形态，恢复其历史原貌，形成独具“衡复风貌特色”的口袋公园，组合具有上海艺术文化底蕴的音乐之旅观光线路。以“科普人文”为代表的民防大厦“民防苑”附属绿地开放项目，通过改造附属绿地，形成“鸣、走、藏、消、游乐”5处特色景观空间，变身为寓教于乐的民防科普游艺花园。 

　　主要制约因素 

　　推进附属空间开放涉及规划资源、绿化市容、住房城乡建设、公安交通、机关事务、消防城管等政府部门的多头管理，加之开放空间权利主体的职责划分、安全管控、运营管理、经费保障等影响，在治理理念、管控机制、协同联动及预算安排等方面存在缺失，制约着附属空间的进一步开放。 

　　缺失开放共享理念。党政机关、事业单位的运行保障是一种基于行政框架内致力于“供给—需求”关系的机关内部行政行为。受传统计划经济保障思路的影响，所需的人、财、物等服务保障资源都由行政体系内的财务预算安排。认为服务保障资源供给应由政府买单，在运行成本的控制方面缺乏主动的集约节约意识。例如，不少单位对开放共享办公资源和附属空间存在抵触心理，缺少开放的动力，希望有独门独院的、互不干扰的独立办公空间；食堂、会议室、停车场等配套的公共服务设施，也希望能自成一体，独立使用。部分单位缺乏开放共享意识，节约型、服务型政府建设力度不足，在很大程度上阻碍了附属空间开放。 

　　安全管理压力较大。附属空间开放单位的地理位置一般临街或有连通路径，人流量和管理压力较大，无形中增加了开放主体的管理责任和成本。封闭管理与公共空间开放管理面对的安全考验和责任压力截然不同，安全可控是单位内部空间转变为公共开放空间的前提和基础。因此，附属空间开放后，需要在相应的制度设计中明确安全管理责任和管理成本。 

　　协同联动机制不足。附属空间开放工作涉及市区两级政府部门、街道社区等多层级，既有条上的行业主管部门、又有块上的属地政府单位，还有错综复杂的邻里关系协调等。由于缺少上位法律支撑，未建立责权利清晰、制度标准规范统一的协同联动机制，各单位的职责和分工无法有效落实，任务和效果存在明显差异。因此，按照整体性治理的思路，构建完善的统筹协调联动机制对于进一步开放附属空间十分必要。 

　　预算经费安排欠缺。实施空间开放需要投入资金用于前期的建设改造，开放后日常的运维管理、安全保障、水电费用也会增加运营成本。根据上海物业服务市场行情测算，若开放空间增设一个门岗，至少需要增加4名保安，每人年开支需6万至7万元；每增加室外1000平方米绿地，按照一级养护标准，年增加养护费约14000元。指导意见明确了不同开放类型的项目所涉及的建设改造费用、新增运营维护费用核算、申请渠道及运营主体等，但由于立法层级不高，开放主体在申请年度部门预算经费时较难落实，空间开放的可持续推进受到限制。 

　　对策建议 

　　附属空间的开放是城市文化传承的重要平台。根据列裴伏尔的空间理论和本雅明的城市观察经验，推进附属空间开放需要关注空间实践和日常生活的优先性。在政府财力投资和各种资源配置相对紧张的大背景下，推进上海附属空间开放要“坚持勤俭办一切事业”，从对标对表国际一流城市，建设有温度、有厚度、有人文底蕴的社会主义特大型城市的高度来思考解决。 

　　——机制建设。根据附属空间开放的实际，借鉴国内外成功案例，构建完善行之有效的配套政策和相应制度。 

　　建立激励引导机制。上海中心城区考虑动迁拆建绿地公园，每平方米成本在22万元左右；若是通过附属空间开放的形式建设绿地公园，成本约为每平方米1000元。激励引导机关事业单位主动开放附属空间，弥补城市公共服务资源的不足，提升上海城市形象和城市竞争力，需要将此项工作纳入各级党政机关领导班子年度考核评价体系，以此增强工作的积极性。 

　　构建安全治理机制。针对附属空间开放的内部安防和外访市民的人财物安全等问题，构建开放主体单位与属地政府、城管、公安、街道等多方协同联动的工作机制，形成信息共享、优势互补、多元共治的良好格局，确保开放管理的常态化、可持续和安全性。 

　　引入市场保险机制。针对空间开放可能引起的矛盾和管理压力，借助市场化的管理模式，引入第三方产品质量责任保险制度，对开放过程中可能发生的人身和财产等风险，实施相应的市场化保险制度，减轻主体单位因开放附属空间而增加的安全责任压力。 

　　健全财力保障机制。附属空间开放主要涉及两类费用：一是空间改造产生的建设费用，如建筑空间安防、技防和人防投入；二是空间开放后的运营管理费用，包括增设定岗监管人员和各类养护管理所产生的成本。按照政府年度部门预算资金安排要求，在开放主体年度房屋“大中修”项目预算编制时，应一并考虑开放空间有关建设费用，同步申报、实施和评估。按照市场化购买物业服务的相关要求，对增加的安保、绿化等成本，在编制年度物业费用预算时统筹安排。 

　　完善制度标准机制。需要厘清规划资源、住房城乡建设、房屋管理、机关事务、公安、交通等职能部门以及属地部门的条块职责分工。根据《上海市机关运行保障条例》“本市按照‘因地制宜、循序渐进’的原则探索向社会有序开放机关附属空间和公共设施，实现资源共享”的规定，细化完善具有法律约束力的运行保障制度标准，确保机关事业单位附属空间开放安全有序高效。 

　　——路径分析。从既有建筑国土空间分布以及与周边环境的融合程度看，可以借鉴巴黎20世纪80年代发起的“城市公共空间建设运动”，以城市公共空间的开放重塑来回归传统“以人为本”的城市空间结构。机关事业单位应基于建筑环境和空间布局特点，挖掘可利用的开放资源，聚焦相对容易开放共享的公共绿地、停车场以及具有展示展览功能的空间开放。 

　　有序开放绿地空间。安全管理相对可控的单位，可与周边街道景观一并规划改建，拆墙透绿、让绿于民，把机关事业单位办公点内的绿化空间向社会适时适度开放，并以点带线、以线带面，推动机关事业单位附属空间开放。 

　　盘活开放房屋资源。部分机关事业单位可以依托附属空间开放的契机，抓紧清点盘查闲置的房屋资产，将不适宜继续作为业务工作的房屋资产用于基层社区的公共服务保障。如司法体制改革后，部分区级人民法院派出法庭闲置，可以重新规划调整给区属街道、乡镇政府，用于便民服务中心等公共福利事业。 

　　渐进开放内部停车场地设施。机关事业单位的办公地点大多在中心城区，停车场包括充电桩在节假日利用率较低，而节假日中心城区停车难、收费贵，在安全可控的前提下，机关事业单位的停车场可有条件地向公众试点开放。在属地街道、公安、城管等部门支持配合下，共同研究开放区域和非开放区域，确保“放得开、停得下、稳得住、可持续”，形成可复制可推广的停车设施良性开放格局。 

　　开放具备展示展览功能的建筑空间。选择性开放机关事业单位建筑内部的展览展示空间（包括可为市民提供学习参观的展示厅、荣誉展馆等），对探索既有公共建筑的城市更新具有重要现实意义。可根据机关办公特点，通过定时团体线上预约的方式，向学校等定向开放参观，激发学生群体对本土历史文化的兴趣和热情，加强对国家权力机关决策运行的认知，增强青少年的责任感。 

　　引导新（改扩）建项目主动开放。针对新（改扩）建项目的附属空间开放，可由规划资源部门牵头，会同项目法人单位，对重点地区或成片开发区域提出景观整体规划设计要求，形成无界融合的开放空间。具备条件的机关事业单位，在结合房屋大中修或改扩建工作时，因地制宜做好附属空间的适度开放。同时，指导国有企业和其他社会单位按照“统一规划、分层分类、因地制宜、能开尽开”的原则，安全有序推进新（改扩）建的公共建筑附属空间开放。