机关电子文件归档探析

　　 文/张小年

　　近年来，在国家推进数字政府、数字经济、数字社会建设的背景下，各级档案部门加快推进档案信息化建设，电子文件归档成为其中的重要环节。国家档案局开展了大量试点工作，制定了一批标准、规定，为电子文件归档工作的发展奠定了坚实基础。农业农村部在电子文件归档方面进行了有益探索，取得积极成效。本文通过分析机关电子文件归档的发展现状与重点问题，提出相应的建议。 

　　农业农村部机关电子文件归档现状 

　　电子文件是一种重要的信息资源，电子文件归档是国家电子政务建设的重要内容，农业农村部认真落实国家档案局部署要求，加快推进电子文件归档工作。一是实施立卷改革。为解决机关办公自动化与传统手工立卷归档的矛盾，2006年，根据国家档案局发布的《归档文件整理规则》，推进文书立卷改革，实行以“件”为单位的归档文件整理方法，实现了文件级管理。二是修订相关制度。2020年新修订的《中华人民共和国档案法》公布后，及时修订部机关档案管理办法，增加了档案信息化建设和电子文件归档工作相关内容。三是开发档案管理系统。档案管理系统布设预归档、归档管理、档案利用、数据查询等功能模块，并推动与OA系统对接。四是完善OA系统功能。完善收发文管理、公文交换等功能，并在发文拟稿中预留是否归档、归档年限等选项。一系列举措取得了显著成效，但仍需进一步完善支撑保障体系，优化系统功能，加大工作推动力度。 

　　机关电子文件归档调研情况 

　　通过查找文献资料和座谈交流，结合当前现状开展了调研工作，为进一步推动机关电子文件归档工作提供参考借鉴。 

　　——国内外研究现状。综观世界各国，美国、英国、澳大利亚、加拿大等国家已逐步实现电子文件“单套制”归档和“单轨制”管理模式，通过将电子文件归档和电子档案管理要求纳入信息系统，应用软件工具和网络平台为电子文件归档和电子档案管理提供技术保障。例如，美国国家档案与文件署投资3.08亿美元，于2011年基本建成“电子文件档案馆”（ERA）系统。2023年，美国行政管理与预算局和国家档案与文件署联合发布《M-23-07备忘录》，要求联邦机构在2024年6月底前以数字方式管理和存储所有文件。 

　　我国对电子文件和电子档案的研究起步相对较晚，近些年呈快速发展态势。研究多以电子文件“单套制”归档为主要内容，围绕“单套制”归档的必要性、重要程度、实现方式和存在的问题等展开，并积极关注电子文件和电子档案的安全性、保密性、权威性。国家档案局在一些省市档案馆开展电子文件归档试点，取得诸多成果。其中，承德市档案馆依托承德市信创云，与各市直单位OA办公系统对接，将OA办公平台产生的电子文件数据推送至电子文件归档平台，实现了“一键预归档”功能。 

　　——某部委的试点经验。为学习借鉴电子文件归档的先进经验做法，选择数字档案室试点单位之一的某部委作为实地调研对象。该部委经过多年实践，建成了以数字资源为内容、安全管理为保障、远程利用为目标的数字档案室，其经验做法总结为以下4个方面。 

　　一是责任分工明确。树立建设目标，凝聚业务部门、档案部门、信息部门、保密部门力量，形成了上下联动、分工明确的管理机制，制定了科学规范、切实可行的标准制度体系。二是顶层设计清晰。基于云系统架构要求，实现档案应用及服务的统一部署与管理、统一分发与监控，并通过“云服务”的模式对外提供服务，实现线上接收、整理、著录、归档、管理、利用、移交。三是确保档案安全。从源头开始建立元数据，全过程记录修改、办理情况，提供统一且独立的真实性凭证验证服务；做好档案备份，通过近线备份、异地备份、离线备份等方式确保档案保存安全。四是分类特色处理。实现文书类电子文件在线收集、整理、检查和归档全流程电子化以及网上业务审批系统各环节电子文件的自动收集和归档。探索了网页类电子文件的分类方案、归档范围、保管期限以及利用方式，实现定期在线归档。 

　　工作建议 

　　《“十四五”全国档案事业发展规划》指出，“要贯彻落实电子文件归档相关规定，建立健全电子文件归档、电子档案移交相关制度”。“大力推进党政机关电子文件单套制归档。”结合调研情况，对农业农村部进一步推动机关电子文件归档工作提出如下建议。 

　　——近期目标：将机关电子文件归档的模式动起来。通过明确分工、压实责任，建立健全规章制度，设计完善系统功能，畅通机关电子文件归档流程，形成线上办理、线上接收的归档模式。 

　　一是明确责任分工，凝聚工作合力。理顺档案部门、电子文件形成部门、信息部门以及保密部门等的责任分工，通力合作，提供充分的政策、经费、人才支撑。二是制定配套制度，形成完备体系。针对电子文件归档的系统、数据规范及安全问题，编制相关规范、规则、规定等，保障归档流程合规可行、数据完整、信息安全。三是优化系统设计，打通归档链路。实现OA系统和档案管理系统全面对接，强化OA系统元数据格式定义与实时更新、电子文件一键归档等功能，优化档案管理系统对电子文件的接收、登记、入库等功能，并开发安全管理系统，实现归档链路畅通、归档安全有序。 

　　——中期目标：将机关电子文件归档的功能用起来。通过人员培训、试点探索、系统优化、全面推广，实现机关电子文件归档的规范化运转，使电子文件归档成为工作习惯和工作基础，让档案信息资源的查询利用更加便捷，进一步提高工作效率。 

　　一是开展人员培训。档案部门编制说明指南等材料，面向试点司局的档案员、档案工作负责人开展电子文件归档培训。全面推广后，每年归档工作开始前进行培训和上门指导。二是做好试点推广。选择不同类型的司局进行试点应用，收集改进建议，更新完善系统，固化归档流程，并全面推广。三是形成规范体系。配置相应的电子档案管理和利用模块，建立从电子文件的形成、运转、归档到电子档案的接收、管理、使用一体化全链路体系，并将其拓展成为一种规范化成果、标准化流程和精细化服务，形成新的工作模式。 

　　——远期目标：将机关电子文件归档的标准立起来。紧跟数字化国家建设发展要求，进一步拓展功能、提高归档标准，实现各类型、各要素、各系统电子文件的归档，推动档案工作高质量发展。 

　　一是持续拓展归档功能。更新各业务系统，使之具备与OA系统统一的元数据自动录入功能和一键归档功能；更新电子档案管理系统，使之具备对接多业务系统功能；优化归档流程和服务器性能，使之具备同时处理多个业务系统归档操作的能力。通过拓展归档能力，实现各业务系统电子文件的归档，使各类电子文件纳入统一的归档流程，为后续的电子档案管理利用和各项业务工作提供信息资源支撑。二是持续提高归档质量。在归档流程上，档案部门加强培训指导和质量检查，明晰归档范围、明确归档标准，将电子文件归档纳入绩效考核体系，增强归档意识，压实归档责任，依法依规、应归尽归。在归档效果上，达到归档准确细致全面，管理严格稳定安全，利用便捷合规充分，提升信息交互与功能拓展能力。