机关办公用房术语群辨析及其规范

　　 文/张恩 高鹏程

　　作为保障组织常态化运转的物质条件，用房与用地合在一起，为机关办公奠定了具有产权属性和特定功能的确定实体办公空间。在法律法规文件中，机关办公用房术语群包括办公楼、行政办公楼、楼堂馆所、党政机关楼堂馆所、办公用房、机关办公用房、办公及业务用房、业务用房、服务用房、办公辅助用房、办公室用房、公共服务用房等。特定的机关办公用房术语的确切内涵经过了不同历史阶段的多个官方文件才逐渐得以清晰界定，由此造成这些术语客观上存在着抽象性、延展性、发展性处理不足的问题，致使其所指涉功能空间的次级分类、规格面积等关键指征一直处在高频的反复调整中。从表层来看，这些问题的存在有碍于机关事务管理的稳定性、规范性以及行政成本控制；从深层来看，极易导致不同主体在该类政策法规方面的学习理解偏差，并触发或加剧选择性公务行为，为“不作为”“乱作为”留下空间。因此，分析研究机关办公用房术语群，对于机关事务治理体系和治理能力的现代化具有独特价值。 

　　机关办公用房术语群辨认 

　　在机关办公用房术语群中，最主要的是楼堂馆所、行政办公楼、办公用房。 

　　关于楼堂馆所的界定，最早只是区分了其经营性质和非经营性质，行政办公楼被归类为非经营性质楼堂馆所，该术语通过列举方式明确了具体范围。当时缺乏严格的定义，直到2013年《中共中央办公厅国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》（中办发第17号）印发，才将党政机关楼堂馆所明确界定为“使用财政性资金建设的党政机关办公用房、培训中心，以及以‘学院’‘中心’等名义兴建的具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所”。这里明确了建设资金的财政来源，但实际上也还存在着党政机关使用非财政性资金建设的楼堂馆所。在2017年12月1日起施行的《机关团体建设楼堂馆所管理条例》中，楼堂馆所则相对宽泛地被界定为“办公用房以及培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的场所和设施”。 

　　行政办公楼，起初也未作出专门定义，只是通过建设标准中的级别与其对应配备的功能场所面积加以区分。在《行政办公楼建设标准（试行）》（计标〔1987〕184号）中，将“县级以上（含县级）各级党政机关和人民团体”的行政办公楼划分为省、地、县3级。在此标准下，办公楼内的食堂、汽车库、自行车棚、锅炉房、独立变配电站与泵房、科技档案馆、浴室、理发、托幼等以及人防设施所占面积并不计算在内，其使用总面积仅包括办公用房使用面积、会议室使用面积和其他使用面积。 

　　1995年，国家计委在《关于暂停审批中央国家机关办公用房立项的请示》中向国务院提出：“目前中央国家机关办公及业务用房的标准仍是六七十年代的，已不切合实际，急待修改制订新的统一的建设标准。”次年，国家计委颁行了新的《中央国家机关办公及业务用房建设标准》（计投资〔1996〕2984号），行政办公楼则被进一步界定为“办公室、会议室、办公辅助用房、服务用房、通用设备机房、车库及人防工程等六类用房”，但该标准仅适用于中央在京的党和国家机关直属局以上单位的新建行政办公楼。 

　　在《党政机关办公用房建设标准》（计投资〔1999〕2250号）中，全国县级以上党政群团机关办公用房（简称党政机关用房）被划分为省、市、县3级，具体包括“办公室用房、公共服务用房、设备用房和附属用房”。这4类用房仅指一般性用途的办公用房，公检法、税务、工商、海关等机构的特殊业务用房并未包括在内。在该标准中，停车空间进一步明确为“党政机关办公用房的汽车停车设施，包括地面停车场和汽车库”。其核定的办公用房人均建筑面积指标未包括独立变配电室、锅炉房、食堂、汽车库、人防设施和警卫用房的面积。 

　　2014年修订后的《党政机关办公用房建设标准》（发改投资第2674号），一是将适用层级由三级改为五级机关全覆盖，二是将用房类型由4类细分为2大类4小类。办公室用房、公共服务用房、设备用房，合称基本办公用房，原警卫用房纳入了附属用房范畴。该标准中，首次完整界定了党政机关办公用房建设对应的用地范围，包括建筑主体及其附属建筑用地、道路及停车用地、绿化用地等，还提出了绿地率、建筑容积率和加权计算的用房建筑总面积公式，以及适应交通工具发展多样性要求的停车位面积标准。 

　　2017年中央办公厅印发的《党政机关办公用房管理办法》（中办发〔2017〕70号）中，办公用房被定义为“党政机关占有、使用或者可以确认属于机关资产的，为保障党政机关正常运行需要设置的基本工作场所，包括办公室、服务用房、设备用房和附属用房”。显然，该办法对办公用房的定义增加了资产属性这一新的界定标准。 

　　总体来说，楼堂馆所主要是20世纪80年代为对行政基建进行管制所使用的术语，多用于对违规行为进行规范时使用。行政办公楼主要聚焦于办公功能的楼房。这两个术语都有较强的时代背景，现在主要使用办公用房这一术语。这3个术语所处的法规文件还在延续并同时有效。 

　　机关办公用房术语的规范策略 

　　推进我国机关事务管理的法治化、标准化和数字化，提升机关事务管理中物质条件术语群的规范化水平，是一项必须改进的基础性工作。 

　　推动术语内涵的一般化。改变从具象化分类或列举的方式来规定物质条件用语的惯行做法，加强理论研究以实现对物质条件术语的抽象化、一般化界定。所谓抽象化和一般化，是指从各种物质条件的具体差异化功用性界定逻辑转变为基于物质条件一般属性和系统特性的界定逻辑。例如，《中央国家机关办公用房维修标准（试行）》（国管房地〔2004〕85号）首次提出“办公用房系统”这一术语就颇具创新价值。它强调“系统”即“由若干成分（如分系统、子系统、子项和构件、部件等）相互间有机地组合成能履行某种综合功能的集合体”。唯有完成一般化之抽象，才能进而通过类型学方法，有效聚合各种近似术语，建立起科学分层分类的术语群，实现各物质条件术语的规范化和精准化。 

　　推进术语指征的综合化。长期以来，机关事务法规中过于片面重视物质条件的使用者维度，缺乏对物质条件“物”的属性、特征与使用主体的一般性需求双向匹配关系的关照。例如，在办公空间物质系统中强调容积率的同时，却忽视了立体空间及其潜力，忽略了绿地系统对办公系统运转的生态支持，就是这类片面性思维的体现。从单一要素界定一个术语往往只能表达特定局部的意义，当新的要素内容或其他要素的重要性展现时，原有术语就显得过时了。因此，要避免从特定角度和局部表征角度提炼物质条件术语，坚持综合关联的思维，以更好确认“我”与“物”之间的主体——对象关系。 

　　推行术语群文本的通典化。中国庞大的公共组织系统，构筑了庞大的机关事务管理体系，由此形成了庞大的机关事务术语群。推进术语文本通典化工作，有助于减少不同主体对同一术语的认识理解偏差，方便行政指令精准传达、降低沟通成本，提高机关事务管理的专业化、制度化水平和机关事务管理人员的职业水准。具体而言，机关事务部门可以针对机关运行所需要的物质条件术语进行深入研究论证后，编制并颁行统一的机关办公物质条件术语表或术语辞典。 

　　客观而论，只有较好地完成机关办公空间物质相关术语内涵的一般化、术语指征的综合化，才能实现术语文本的通典化，从而为机关事务的规范化管理提供强大的工具。面对数字政府的深度发展、机关事务管理法律位阶的不断提升、机关事务管理权逐渐集中等趋势，只有在对相关术语群的逻辑分类、范畴处理、属性界定上做出科学有效的处置后，才能适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。