零星项目采购存在的问题及对策——以辽宁省机关事务管理局为例

　　 文/石刚

　　  

　　政府采购应用范围广，小额和零星采购频次高，有些无法提前确定采购时间、数量，在制度上缺少针对性强的法律适用，部分单位参照政府采购的方式执行，出现了项目资料不完整、不准确、内容不清晰，采购方式、程序、混淆应用等问题。笔者结合辽宁省机关事务管理局工作实际，分析零星项目采购存在的主要问题，研究提出解决思路和对策。 

　　  

　　主要问题 

　　为加强经费管控，《辽宁省机关事务管理局财务管理规定》明确，1万元以上货物、服务等零星支出都纳入采购管理，对熟练应用采购方式、方法等提出了更高要求，但在实践操作中仍有很多不足。 

　　信息公开面窄，超范围适用。零星采购单次采购资金较少，因此很少在政府指定媒体上发布采购信息公告，项目信息基本不公开。有的询价采购没有按规定制作询价通知书，多采取电话通知等方式，即使制作询价通知书，有的规范性较差，价格构成、评标成交标准等关键性内容表述不全。实际工作中，时常错误地认为只要价格变化小、市场货源充足的采购项目或不能招标的项目就采用询价方式，存在滥用、错用、乱用、超范围适用询价采购的问题。 

　　缺乏市场竞争，后续服务力弱。为方便工作，定点采购的地点往往选择就近或熟悉的固定客户，不容易得到潜在供应商的注意，从而遗漏最佳供应商。定点采购等执行周期通常为1至2年，为了给采购人提供充足的产品作选择，入围门槛普遍较低，往往是“宽进”却没有“严管”，尤其是在市场经济活动中，其变化因素很多，不容易控制价格的浮动。同时供应商容易受利益驱动，一旦中标，不再努力提供更优价格和更好的服务。 

　　注重低价中标，忽视质量和售后服务。法律规定对有些采购项目“采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商”，但是大多采购人片面地认为谁价格低谁中标，有的报价商采购文件制作简单，往往只有几张报价表，基本合同条款内容不够完整，忽视对供应商资格性审查和服务质量的考察。 

　　制度存在缺陷，导致潜在风险。询价采购规定询价结果由询价小组确定，但实际操作中，采购人确定供应商主观性大，为暗箱操作提供了可能。《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》明确了框架协议采购人的主体地位，规定采购人直接确定供应商是主要采购方式，导致潜在的廉洁风险。 

　　责任不够清晰，增加采购成本。如单一来源采购在长期成交中，单一供应商会利用强大的利益优势破坏采购人的利益，采购无须比价，也无须了解市场信息，没有信息公示等。对采购人、供应商的责任没有明确要求，商品的各种信息不够透明，即便高价购买商品或服务也不会追责，损害了采购人利益，增加了采购成本。 

　　专业人才匮乏，实践能力不足。有些单位制度措施不健全，有的人才与技术缺乏，有的不愿意把人才投入到零星工程和小型项目当中，有的把政府采购项目与零星采购混淆管理，有的数据缺失，人为失误导致风险增加、问题频发。 

　　  

　　规范零星项目采购方式、范围及程序 

　　——单一来源采购范围、程序。 

　　采购范围：需要委托特定领域具有领先地位服务、必须采用不可替代的专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求等原因，只能从唯一供应商处采购。发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购。必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%（如延续性购买会计、资产信息系统软件等）。 

　　采购程序：采购人与供应商协商确定采购项目质量、数量、成交价格，以及履约时间、地点和方式等合同条件。 

　　——询价采购范围、程序。 

　　采购范围：规格、标准统一，货源充足的现货或技术、服务标准统一，已有固定市场的服务和工程（如办公楼玻璃、围墙清洗等项目）。 

　　采购程序：询价——邀请供应商报价，向其提供询价文件。报价——被询价的供应商在规定的等标期内报价。确定成交供应商——询价小组采用最低评审价法确定成交候选人，采购人根据询价小组推荐的成交候选人确定成交供应商，也可以授权询价小组直接确定成交供应商。询价也可以采用电子反拍程序实施。 

　　——框架协议采购范围、程序。 

　　采购范围：集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准。主要包括通用的货物和服务。以打印机为例，常用的耗材配件为硒鼓。硒鼓属于目录外品目，若全年预算金额达到采购限额标准，与集中采购目录以内品目一起与供应商签订采购合同。 

　　集中采购目录以外，采购限额标准以上，同一品目或者同一类别的货物、服务年度采购预算达到采购限额标准以上，为本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务（如工程监理、法律、内部管理等咨询），属于小额零星采购。 

　　集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外提供服务的项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择（政府履职所需辅助性服务）。 

　　采购程序：编制文件，征集活动邀请，第一阶段入围供应商评审方法、标准、淘汰率，确定第二阶段成交供应商的方式，采购资金的支付方式、时间和条件等；发布公告，明确征集人的名称、地址、联系人和方式，公告期限等。协议签订后3个工作日内通过电子化采购系统将入围信息告知适用框架协议的所有采购人或者服务对象。确定第二阶段成交供应商，包括直接选定、二次竞价和顺序轮候。货物项目框架协议一般不超过1年，服务项目不超过2年。 

　　——定点采购。 

　　采购范围：技术、服务标准统一，采购人普遍使用的货物和服务项目，可实行定点采购，如车辆维修、保养、保险、公务资料印刷等。 

　　采购程序：市场调查，选准定点。资格预审、实地考察。征求意见、严谨合同。组织相关专家、开展招标活动。 

　　——比价采购。 

　　采购范围：如招标代理比价，造价咨询公司比价，项目管理单位比价等服务类项目，小型零星维修（修缮）等工程项目。 

　　采购程序：发布比价文件、投标人递交投标文件、招标人组建评审委员会、比价评审、确定中选人、签订合同。 

　　——网上商城采购。 

　　采购人单项或批量采购预算金额在采购限额标准以下纳入《辽宁省政府采购网上商城采购目录》的货物和服务，实行网上商城采购，如打印设备、办公设备、办公用品、办公桌椅、视频系统、床上用品、工作服装等。 

　　  

　　对策措施 

　　突出绩效管理，实施数据赋能。编制年度项目采购预算时，分类统计历年常态化采购项目，增强对采购项目依据、标准、方式方法的熟知度、把控度，监督考核项目的进度、质量和履约完成度，提高项目采购效益。注重数据赋能，依托公共资源交易中心、网上商城等管理平台，实现采购全流程、全要素、全生命周期数字化管理，打造从信息公开到资金支付的采购全过程电子化；通过平台系统操作留痕，抑制暗箱操作的可能。 

　　实施信息公开，创新采购办法。适时在一定范围内扩大小额零星采购信息渠道，公布采购信息、采购合同，确保利益相关方的知情权，吸纳更多优质供应商。推行政府采购限额以下的零星采购电子卖场制度，设立线上比价平台，将各单位零星采购需求与供应商信息公开，减少各单位零星采购耗费过多的时间、人力成本，实现采购数据共享、实时动态监管。 

　　完善内控制度，严格内审监督。加强内控制度建设，建立全流程的小额零星采购管理体系，明确零星采购的种类、金额、程序，特别是要规范采购标准、采购形式以及采购审批和验收等重要环节，成立相对独立的监督小组（部门），确保制度有效执行。加大小额零星采购项目的内部审计、监督检查，定期对项目采购方式、经费支出进度、档案管理等情况检查指导，规范采购行为，公示检查结果。 

　　加大培训力度，提升业务能力。积极参加培训，邀请专家学者、具有丰富采购经验的政府采购一线人员、政府采购官员、招投标公司等进行授课，学习政府采购政策法规、评审专家业务技能、操作规程、实施经验以及最新理论实践成果，提升采购人员的风险意识、业务素质、行为约束和实践操作能力。