机关事务数字化公共价值共创

　　 文/文卫勇 孙钦泽

　　《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，要主动顺应经济社会数字化转型趋势，全面开创数字政府建设新局面。近年来，各地以数字技术驱动机关事务工作创新，优化再造业务流程，打破部门间信息孤岛，加快建设一体化云平台，取得积极成效，但仍然存在一些问题。笔者基于公共价值理论，探索机关事务数字化建设的公共价值需求，分析实践中面临的困境，进而提出机关事务数字化建设的发展路径。 

　　机关事务数字化建设的公共价值需求 

　　以数字化技术整体驱动服务保障方式和治理手段的变革，让“互联网+机关事务”在机关高效有序运转中发挥保障作用，促进了数字技术与机关事务深度融合，同时也对机关事务数字化建设提出了新的公共价值需求。公共价值需求指为党政机关正常运行提供必要的经费、资产和服务的同时，各相关主体共识性认同的使命目标，并借助技术赋能实现的多维价值。基于机关事务工作的政治性、保障性、经济性、内部性及特殊性，数字化建设的公共价值需求主要体现为以下层面。 

　　政治价值：保障党政机关稳定运行。数字化技术赋能机关事务应凸显精细化、一体化的保障功能。一方面，通过数字化保障机关事务精细化统筹。数字技术改变运行保障资源供给的传统方式，借助追踪技术可以同步对公务人员、公用物资等机关事务要素进行动态监督，进而基于数据反馈的需求传递机制，对机关事务各方面的需求描绘精准“数字画像”，更快捷地获取机关运行过程中反馈的信息，做出精细统筹。另一方面，利用数字化实现机关事务一体化调配。一体化平台实现跨部门、跨层级、跨区域的互联互通，各部门通过搭建“机关事务网上办事中心”“机关事务云平台”“智慧机关事务平台”，以及按板块划分的“公务用车监督平台”“办公用房管理平台”“公务接待管理平台”等，实现集中统一、分类分级管理，推动统一编制、统一标准、统一购置经费、统一采购配备，朝着“一平台、一张网、一个库”的发展目标迈进。 

　　行政价值：提高党政机关办公效率。行政价值指机关事务各层级、部门在共同的协调平台中统一标准、数据共享与合作互动，以提高行政效率、推动科学决策、辅助政策制定的功能。首先，数字化技术的驱动实现治理主体和治理资源的融合，减少手动操作和纸质文件，优化业务流程，提高了办公效率。其次，集中管理与信息共享的一体化平台推动机关事务部门的组织结构更加扁平化，使得分散化、同质化的职能进一步集中，打破了时间、空间的束缚，把层级式传递转变为网络式，让信息在各层级、各部门、各区域间顺畅流动，进而为跨层级、跨部门高效互动协作保驾护航。最后，数据分析能够增强对机关事务运行过程的感知与回应力，使得有关法规政策的制定能够兼顾规范性与灵活性，为科学构想工作路线、系统设计机关事务制度政策体系提供决策支持。 

　　经济价值：助力勤俭办一切事业。经济价值指借助“数据+计算”技术探索控制机关运行成本的新手段，大力推进党政机关节约集约使用能源资源，建设节约型机关的功能。首先，数字化助力公共机构能源节约。借助线上会议、网络平台无纸化、低成本办公，以更低的资源消耗提供更高质效的服务保障。通过“智能楼宇”实现各种办公设备互联互通，将能源消耗、碳排放指标纳入数据库，通过整理、挖掘、分析对未来能耗进行动态预测，实现对能源的高效管理。其次，数字化助力公共机构资产节俭。将网络、信息及科技应用贯穿于资产管理的全生命周期，借助云平台搭建公物仓，采用“线上+线下”调剂方式盘活闲置资产。 

　　机关事务数字化公共价值共创模型 

　　马克·穆尔提出的公共价值三角模型，即“公共价值－合法性支持－运作能力”，为推进机关事务数字化价值创造提供了思路。笔者结合我国机关事务工作的目标任务，细化公共价值创造的3个维度，调适性地构建出“机关事务数字化公共价值共创三角模型”。 

　　价值维度：数字化愿景的塑造。第一，凝聚共识。公共共识来自真实、多元的社会诉求，但机关事务工作的特殊性使得其诉求有的是隐性的、未能及时表达，并且存在多元诉求的矛盾与冲突。第二，明晰主体。只有明晰治理主体之后，才能规定相关主体的职责范围，避免相互推诿扯皮。第三，理清诉求。在弄清机关事务数字化建设的作用对象基础上，梳理明确作用对象的愿望和诉求。 

　　政治维度：技术创新的授权环境。这是指在机关事务数字化建设中，机关事务主体要对所处环境进行全面分析，考虑可能影响数字化建设的因素，建立起为完成目标任务保驾护航的法律和协同格局。一方面，明确政治合法性支持，主要来源于政治权威、法律法规等。另一方面，明确环境支持与主体格局构建，争取企业、公众与社会组织支持，构建一个多元主体参与的格局。 

　　运行维度：数字化运作能力培养。这是指机关事务组织内部可能影响数字化建设的因素。技术能力层面，要考虑现有的数字化应用与平台能否满足需要。技术持续赋能是机关事务数字化的核心所在，要确保数据深度共享、一体化平台加快拓展。组织能力层面，明确工作人员操作数字技术的能力，不断提升机关事务人员的数字素养；优化配套运行体制机制，包括专门化的机构设置、监督机制、评估反馈。 

　　机关事务数字化建设的现实困境 

　　价值理念离散：技术认知偏误与数字诉求碎片化。一是技术认知偏误。可以归结为两个方面：一方面，技术主义的病态思维。有些地区为了追求包装效果，不断引入新技术、重复研发项目，使得数字项目的引进数量、资金投入量一度成为衡量地区机关事务管理工作绩效的主要指标。另一方面，重引进、轻使用的错误认知。当前机关事务的主要模块如办公用房、公务用车、机构用能等已接入数字化平台，但在运行过程中仍然缺乏对数字技术的使用意识，引进开发的数字项目与实际脱节，展示性大于实操性，造成财政资金浪费。二是数字诉求碎片化。不同层级、部门以及外部的企业、公众、社会组织对机关事务数字化的诉求不同，加之多元主体的价值目标和标准存在隐匿性，导致数字诉求整体呈现碎片化。 

　　环境支持不足：数字化法治不健全与社会力量缺位。在机关事务数字化的法治建设方面，数字化软件应用中涉及电子政务、信息技术、安全保障方面的规范缺失，一体化平台在建设中缺乏配套的实施指南；地方对机关事务数字化法律法规的实施力度不够，各地区、各模块法治化水平参差不齐。当前，机关事务数字化建设主要由政府提供支持，政府部门通过购买服务从企业引入数字技术之后，设备维护、系统升级经常因缺乏社会力量而停滞。企业、社会组织等其他主体缺乏参与意识，除少数企业通过合作承接机关事务数字化项目建设外，社会力量未能参与到机关事务的数字保障、监督评估中。 

　　运作能力薄弱：技术支撑不足与配套体制机制欠缺。一是技术“适应性”改造升级不足，加之工作人员技术接受与操作能力有限，技术“研而不用”、数据“存而不析”等情况并不罕见。二是数字底座标准和接口不统一，信息流不全面、不通畅、不耦合，形成数据壁垒。三是平台集成化不足，业务的多样性易导致项目重复投入，平台化治理模式能够促使机关事务业务架构由分散走向统一，但从全国来看，很多地方建成的平台尚未统一接入全国平台；从地方来看，办公用房、公务用车等多个模块尚未接入一个平台；从各个模块内部来看，建成的各业务平台诸如业务办理、流程化服务、业务数据集中展示等功能不完备。配套体制机制欠缺，专门的常设机构尚未健全，技术人员多为兼任，导致机关事务数字化缺少可靠的依托和载体；与数字化建设配套的监督机制和评估反馈机制不健全，尚未对数字化建设情况形成一套科学合理的考评机制。 

　　机关事务数字化公共价值共创的实践路径 

　　基于公共价值的视角，不仅可以对面临的困境进行解构，也可以从塑造机关事务数字化的共同愿景、打造机关事务数字化的合法性与支持环境、提升机关事务部门的数字化运作能力方面重新思考新时代机关事务数字化的公共价值共创路径。 

　　——整合多元主体偏好，塑造机关事务数字化的共同愿景。塑造机关事务数字化的核心价值理念，进一步整合机关事务数字化主体的多元诉求，遵循“供需适配”的逻辑提供数字服务。 

　　形成以“忠诚、法治、服务、勤俭”为内核的机关事务数字化核心价值理念。忠诚即认真贯彻落实党中央、国务院有关机关事务信息化、数字化决策部署，履职尽责、踏实做好本职工作；法治即提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，杜绝违法用权行为，依法开展机关事务数字化探索；服务即转变服务方式、优化服务供给，以数字化手段提升机关事务工作品质与效率，为党政机关高效办公保驾护航；勤俭即坚持勤俭节约、反对浪费，促进公共机构节约能源资源。 

　　通过“互联网+机关事务”，畅通上下贯通、左右联动的诉求表达渠道，将有利于机关事务数字化建设工作更好发挥效用。首先，畅通数字化诉求递送渠道。就机关事务系统内部而言，一线工作人员能够最切实体会到数字化操作中的问题，这就需要打通自下而上的反馈路径，在政策制定中吸纳真实意见；就机关事务系统外部的企业、公众与社会组织而言，可以通过官方构建的各种渠道吸纳建言。其次，遵循“供需适配”的逻辑。数字技术的先进性为推动机关事务工作高质量运行提供了有力支撑，但数字技术在应用中随之而来的失信、失范与失序问题导致技术与需求脱节，反过来会侵蚀公共价值。因此，在明确各方数字化诉求后，要设计贴合机关事务工作实际的智慧应用场景，打造数字产品与服务平台，围绕财务、资产、公务用车、办公用房、公共机构节能等不同场景加以建构和推行。 

　　——优化数字化协同框架，打造机关事务数字化的合法性与支持环境。这是机关事务数字化建设顺畅推进以实现公共价值共创的基础，机关事务数字化建设应建立在法治协同与主体协同上。 

　　机关事务数字化的法治协同：第一，国家层面与地方层面的法治协同。加强顶层设计的引导规划，以立法的形式明确机关事务管理数字化相关部门的职责与地位，制定更有针对性和可操作性的法律规范，尤其是细化机关事务数字化建设方面的内容。地方政府应当根据实际情况制定配套制度标准。第二，各个业务模块的法治协同。整合经费管理、资产管理、后勤服务、办公用房、公务用车、公务接待、公共机构节能等主要业务模块，根据各领域的立法情况，分级分类提出制修订建议，提升法律法规的可操作性和适用性，巩固规章支撑，为各省（区、市）机关事务部门构建“全省一张网”提供法律支撑。最终推动国家、地方、行业法治衔接协调，构建高质量的机关事务法律体系。 

　　机关事务数字化建设的主体协同：党政机关在机关事务数字化建设中发挥领导作用，与其他主体一道建构公共价值共识，减少机关事务数字化建设中的公共价值冲突。首先，坚持党建引领，把数字化建设视作重要的政治任务贯彻实施。其次，动员多元主体参与，机关事务数字化建设具有协同性，它不仅仅是“政府的独角戏”，更是“多元主体的多重奏”。可以概括为两个方面：一是加强机关事务内部协同，破解跨部门、跨层级、跨系统、跨业务的条块壁垒，逐步构建横向联动、纵向贯通、协同发展的机关事务工作格局，重构组织模式和业务流程；二是构建政社、政企协同格局，即政府在发挥引领的前提下，引导企业、社会组织参与机关事务数字化平台开发和运行，探索“政府主导＋市场化运作＋社会参与”的共建模式。 

　　——强化技术和组织双重赋能，提升机关事务部门的数字化运作能力。机关事务数字化建设的逻辑是驱动机关事务部门从过去被数字技术牵引转变为现在的主动适应，而这种转变需要统筹和利用组织内部和外部的人员、技术、体制机制等。 

　　技术赋能：提升数据共享与平台一体化能力。打通数据动脉，通过数据监控、梳理、归集、共享，实现数据全生命周期管理，打造覆盖至各级、各部门机关事务数据信息的一体化“数据池”，对数据库资源进行深度挖掘、增值利用；加快建设全国一体化平台，鼓励各省市机关事务办公平台逐步接入，并根据自身情况因地制宜增加特色功能。 

　　组织赋能：提升干部和机构整体运作能力。提高机关干部的数字素养，借助多种形式培训，培养一批精通数字技术的复合型人才。此外，可以通过外聘的形式引进数字化领域的先进团队、高精尖人才。其次，对机关事务工作的机构设置、监督与评估机制进行重新调适。设立专业的数字化常设机构，形成高位推动，层层落实环境治理责任，为数字政府发展储备人才力量。完善机关事务部门数字化建设的权责清单，明确职能分工。建立健全数字化运行监督机制，建立信息监管平台，加强对政府的监督和制约。借助数字化优化绩效考核机制，建立机关事务成本动态台账统计，综合录入机关运行成本，将定性评价与定量评价相结合，构建数字化建设过程与结果相结合的绩效评价体系，为治理方案的推陈出新提供依据。