机关后勤外包服务规范性采购研究

　　 文/孙伟燕 陈芳

　　外包服务是后勤服务的重要形式，是社会主义市场经济发展的产物，有利于利用社会资源为机关服务，提高后勤服务的投入产出效率，提升服务专业化水平和质量。但外包服务工作还存在一些需要解决的难点，如界定适用范围、细化完善相关政策等。基于此，财政部机关服务局调研了6个采购人（部委）、3家服务供应商、1家集中采购机构、2个监管部门、2家社会采购代理机构，厘清思路，助推外包服务更加规范、良性地在机关后勤保障中发挥作用。 

　　机关外包服务采购的难点 

　　采购需求编制的完整性、准确性不足，影响机关外包服务质量。调研发现，机关外包服务事项多，专业面广且繁杂，要求外包单位具备较强专业能力，但有的单位未设置采购部门，职责分工不清，专业能力不足；有的单位采购工作人员身兼数职，没有精力认真学习、深入领会采购业务知识，专业能力有待提高。为解决这一问题，一些单位通过委托专业性较强的代理机构编制采购需求文件，但第三方代理机构更多专注于程序上合法依规，对单位外包服务需求掌握不够清楚。 

　　评审因素细化、量化仍是难点，制约机关外包服务发展。一是评审因素整体设计不周全，如将人数和资质设置为一个评审因素，可能发生总人数多但有资质的人数少或总人数少但有资质的人数多的情况，很难判断这两种情况哪种应赋予较高分值；二是没有合理对待主观因素，《政府采购需求管理办法》规定不能量化的指标不能作为综合评审因素，但若全部是客观分，评审工作即简单的资料核对，专家没有自由裁量权，对于需要进行专业主观判断的情况无法发表意见，低价中标、服务类项目评审因素设置困难等问题会逐步显现，不利于提高评审质量。 

　　提供虚假材料现象屡禁不止，破坏机关外包服务采购秩序。《中华人民共和国政府采购法》对提供虚假材料作出了处罚规定，但部分供应商仍存在侥幸心理，主要原因有部分单位编制采购文件时，脱离项目实际，一味强调对证书、检测报告、奖项、资质的追求，抬高门槛；提供虚假资料往往能够在竞标过程中获得投标资格优势或者更高的商务技术得分，增加中标机会。 

　　履约验收工作不到位，难以实现价廉质优目标。机关外包服务不同于货物“一手交钱一手交货”，合同执行期限长，履约验收工作至关重要。调研发现，有些单位没有履约验收制度，即使履约验收，也存在验收内容不全面、工作不细致、人员不尽责等情况，未起到考核、约束作用。究其原因，一是缺乏政策法规引导。现行政策明确了外包单位履约验收主体责任，但在验收方式、标准、程序等方面缺乏政策指引，实施细则不明确。二是监督控制制度不健全，监管存在难点，监督手段难以实施或不够全面。监督主要停留在招投标阶段，而验收未引起高度重视。三是外包单位内部职责不明确，采购人员和验收人员之间相互配合、相互制衡制度不完善，外包单位内部缺少内控管理导致履约验收存在管理缺失。 

　　恶意低价竞争，扰乱机关外包服务采购环境。价格因素在决定中标的各因素中占比高，给恶意低价竞争创造了条件。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，评标委员会应当将不能自证合理性的低价投标作为无效投标处理。但在评审过程中，专家很少对低价投标进行纠正，且判断价格是否合理需要对行业情况十分了解，对专家的专业能力要求高。 

　　个别评审专家缺乏责任意识。产生此类问题的原因主要是评审专家权责不对等，评审专家作为专业、独立的第三方被赋予较大权力，其评审意见对采购结果具有重要影响。因评审小组临时组建、评审完毕即解散和评审环节相对保密等特点，评审专家无须对采购后期的合同签订、履约验收等工作负责，缺乏追责机制，从而导致评审专家缺失责任感。 

　　思考和建议 

　　后勤服务应包尽包。市场发育成熟的后勤服务如物业服务、餐饮、消防维保、绿化租摆等适合外包，有利于提高服务效率和质量，优化机关整体人力资源配置，减少在招工、培训、考核、岗位管理等环节投入的成本，促进职能转变。后勤服务不能一包了之。市场化程度不高以及属于监管职能的业务不适合外包。对于实行外包的业务，也要由后勤服务部门履行监管职责，确保服务到位和服务安全。 

　　推动“数字化+信息化”外包服务建设。信息技术为机关后勤外包服务发展提供了更多的选择性和实现手段，要推进基于“数字化+信息化”的智慧后勤建设，提升机关后勤外包服务质量，深化机关后勤服务信息化改革，促进现代技术与后勤工作深度融合。调研发现，部分物业公司逐步应用机器人代替人工保洁，引进成熟的信息化管理平台。结合机关外包服务基本情况，不断完善物业服务、餐饮管理、车辆管理、医疗管理、报销管理、会议预订管理、生活服务等，逐步建立面向机关的信息化综合服务平台，依托云计算与大数据分析，将人员、设备等信息纳入数据库，充分挖掘分析会议安排及场所使用效率、车辆使用、水电使用、餐饮满意度、饮食偏好等管理数据，盘活数据价值，为领导决策和创新监管手段提供依据，提高干部职工的满意度。积极推行外包服务采购数字化，充分利用“数字化+信息化”手段规范采购过程。引入智能化手段，筛查采购文件、评审音频等资料，过滤出疑似不合规的做法，再进行人工判定，可以以较低成本实现对采购全过程的监督。 

　　加强制度建设，规范机关后勤外包服务采购工作。完善不同服务项目的采购需求标准，丰富采购需求标准体系。目前，财政部组织起草了《物业管理服务政府采购需求标准（办公楼类）（征求意见稿）》等。对于尚未制定采购需求标准的服务项目，建议广泛征求意见，尤其是专业性较强、服务内容较多的项目，多听取供应商、专家意见，将采购需求标准逐步推广至各个采购品目。 

　　优化评审因素，合理规定主观因素。减少主观因素分值，防止评审专家自由裁量权过大。制定评审标准细化、量化模板，指导采购人规范化设置评审标准。 

　　完善履约验收机制，引导采购人重视履约验收环节，形成闭环管理。细化政策法规，明确履约验收方式、程序、标准等实施细则，使外包单位有法可依。根据不同项目采购需求以及合同内容，制定指导性模板，引导采购人开展履约验收工作。对于一些复杂程度较高、涉及专业技术较多的服务项目，考虑到外包单位专业能力有限、履约验收比较困难的实际情况，由权威部门向社会发布具有验收资质的机构名单，鼓励引入专业第三方机构，确保达到良好的验收效果。 

　　健全监管体系，实行联合惩戒机制。建立综合联动的监督体系，对于屡次违反规定的供应商、外包单位、评审专家以及采购代理机构等，实行“一处失信，处处受限”的联合惩戒。建议监管部门运用多样化监督方式，实现对参与采购活动各方的监管，加快完善政策法规，更新监管手段，形成供应商不敢、不能低价投标的机制。完善监督体系，树立正确导向，实现事前、事中、事后全过程监管。