整体性治理视角下地方机关事务数字化建设——基于W市机关事务管理局的考察

　　 文/吕关学 王凯强

　　随着信息技术的发展和数字政府建设，机关事务工作迎来了新的改革契机，各级机关事务部门抢抓机遇，积极推动机关事务数字化变革。在制度层面，国管局出台了《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》《机关运行保障数字化建设规划》等制度文件，提出推进“互联网+”深度融入机关事务工作的要求，加强规范管理，编制机关事务数据互联互通标准规范，统一业务数据接入、使用标准。在实践层面，国管局依托新一代技术手段，建设了全国机关事务云平台。鼓励地方先行先试，涌现出“贵州省机关事务云”、山东省机关事务“两化融合”、宁波市“机关事务智慧化”等机关事务数字化实践模式。 

　　在机关事务数字化建设蓬勃发展的同时，也产生了诸如“技术悬浮”、资源浪费等问题。过度追求技术的建设理念导致部分地区掀起一场技术创新项目的“上马竞赛”，项目的开工数量、资金投入量也一度成为衡量地区机关运行保障效能强弱的主要指标。按照著名行政学家希克斯的观点，数字技术应是实现政府整体治理的有力工具，但技术的加持并未使得各部门治理更加紧密。 

　　已有研究从多角度对机关事务数字化的体系构想、驱动路径、实践模式、存在问题及对策进行了深入分析，为本文研究提供了重要的分析基础。但目前较多关注的是机关事务数字化建设中的数据难以共享、资金投入不足等问题，对更深层次的碎片化建设问题鲜有涉及。资金投入不足或数据难以协同共享在一定程度上是机关事务数字化的显性问题，技术资源供给分散、主体碎片化才是制约机关事务数字化的症结所在。基于此，本文采用整体性治理理论，以W市机关事务数字化建设实践为经验证据，深入剖析当前地方政府机关事务数字化的碎片化困境，结合整体性治理理论提出困境破解之道。 

　　整体性治理：一个分析框架 

　　机关事务数字化与整体性治理的契合性分析。1997年，英国学者希克斯在《整体政府》一书中首次提出整体性治理理论：“整体性治理以整体性价值、功能性整合为核心观点，以全方位、多层次的合作与协同为路径，以协同与整合为主要方法。”其主要思想包括：在理念上，注重治理问题的预防导向、公民需求导向和结果导向，以满足公民需要的整合型政府运作为核心；在组织架构与形态上，坚持治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合；在手段上，以信息技术和网络技术作为治理手段。 

　　整体性治理与机关事务数字化的契合性主要体现在3方面：从治理理念看，整体性治理理论要求在实践中以政府的整体性运作解决民众普遍关心的问题，其服务导向和以民为本的观念符合机关事务的公共性取向。从治理原则上看，整体性治理基于英国政府改革提出节约行政成本和重塑服务提供链原则，机关事务数字化改革中贯彻集中统一管理原则与之内在逻辑契合，即将各党政部门分散掌握的运行保障职能剥离出来，统一事权，重塑政府内部运行服务供应链。从治理工具看，登力维认为通过科层的改革与重塑达到政府运行的灵活，其中实现组织大部门制和扁平化最重要的工具就是信息技术。机关事务改革利用信息技术，强化机关事务管理部门的作用，为机关事务管理部门赋权，克服以往机关事务管理权限的分散化和碎片化，与整体性治理理论的工具选取思路契合。 

　　整体性治理的分析框架。机关事务数字化改革旨在采用交互协作和整体化的治理机制，形成一个整体性的运转流程，实现无缝隙治理。根据机关事务数字化建设现状，在借鉴整体性治理思路的基础上，本文提出机关事务数字化的整体性治理框架，这一“逆碎片化”的分析框架包含3个方面的内容： 

　　整体性治理视角下机关事务数字化建设框架 

　　技术是解决碎片化和实现机关事务数字化协调的前提条件。通过信息技术的嵌入，强化机关事务管理部门的作用，为机关事务管理部门赋权，克服以往机关事务管理权限的分散化和碎片化，实现信息系统联合、机构间对话、共同决策，从而与上级对口部门和同级政府职能部门之间建立业务协同关系。当技术发展到一定程度时，组织也需要进行适配的制度改革，兼顾数字技术应用与制度安排，让信息技术与现代治理方式相连接。以部门、层级制度的整合突破功能分割、层级分明的碎片化治理，通过跨界合作增加公共价值。整体性治理强调以整体性思维整合多元价值，兼顾部门利益与公共利益，避免价值冲突和价值沦陷。从传统机关事务管理发展到智慧机关治理，关键需要培养以整体性思维破题的习惯，确保机关事务治理机制下数字化建设的整体性。 

　　地方机关事务数字化实践的破碎化困境 

　　——治理缝隙：技术不足与“部门自利性”的风险。W市机关事务管理局数字化改革依托平台建设，在机构节能、办公用房和综合执法执勤用车等领域开展了信息化建设。构建业务工作数据库，对公务用车审批、公共机构能耗数据进行全市联网动态管理。以公车管理数字化为例，H省致力建设成全省公车一张网，但目前仍停留改革规划阶段。同时，基层机关事务信息化水平不足，数字技术与机关事务改革难以高效结合，导致部门间统计信息无法同步。仍以公务用车的信息化平台建设为例，W市机关事务管理局在2019年将市直党政机关所有车辆纳入平台统一管理，2020年市直事业单位车辆也全部纳入，但市区两级数据联通仍未实现。 

　　在机关事务数字化建设过程中，一定程度存在着技术供应不足、各层级部门差异化建设的情况。但组织机构零散、权力分割等碎片化情况阻碍了数字化政府建设进程，加剧了数字技术资源分配的不均。在第八次党和国家机构改革之前，地方机关事务工作职责长期分散于人力资源和社会保障、住房保障和房屋管理、财政等部门。推动数据标准化、数据联通，需要大部分机构重新进行数据的规范、接入，但各单位基于利益考虑往往不愿意接入真实数据。组织结构的碎片化催生了“部门自利性”行为，产生无用数据和重复数据。此外，信息孤岛使机关事务治理出现技术缝隙，通过技术工具难以对该领域数据内容进行管理和获取。 

　　——制度壁垒：边界成本的提高与协同机制缺失。W市机关事务管理局由原来市政府下属办公室到现在设立独立的机关事务管理局，管理部门间由分治转变为协作。各部门之间的工作沟通和互相协调需要时间、信息、设备、人员等资源的互通，但由于缺乏协同治理的制度设计，跨部门沟通成本有所增加。 

　　机关事务治理体制机制建设取得了较大成效，出台《W市贯彻落实机关事务工作“十四五”规划实施意见》《W市公共机构能耗标准》等制度文件，但尚未出台W市机关事务管理局机关事务数字化的相关制度。对于机关事务数字化与其他机构的横向协同和职能分配，缺乏政策文件进行规定。虽然W市机关事务管理局设有信息化科来承担机关事务信息化的工作，但各级机关事务管理单位业务职能不统一，市级对区级往往呈现一对多或者职能范围不一致的情况。机关事务数字化过程中缺乏总体规划和顶层设计，不仅导致数据难以共享，网络难以互联，而且造成部门业务协同困难。 

　　——理念错位：重复建设与监管失准。目前，对机关事务数字化建设，上下级部门还存在较大的理念认知偏差，各部门出于相对竞争优势的考量，率先建设业务系统；而上级部门出于集中统管的考虑，要求接入上级业务系统，但部分地区存在业务系统重复建设的情况。与此同时，W市部分区级公务用车仍采用人工派车、纸质登记的方式，造成数字平台利用不充分。 

　　公共利益与部门利益的不同取向致使其治理理念呈碎片化状态。一方面，部分地区相同业务职能部门平台重复建设，增加了平台管理负担。另一方面，根据委托代理理论，下级部门作为上级部门的承包方，在任务验收阶段，下级部门会通过数据虚报等方式使承包任务顺利验收过关。信任机制的缺失加大了部门之间沟通的难度，也使机关事务内部组织的监管更加艰难。 

　　整体性治理：机关事务数字化的可行之道 

　　——技术嵌入：由机械性转向联动性。机关事务数字化整体性治理离不开移动互联网、大数据、云计算等信息技术的综合应用。首先，为实现技术赋能机关事务，要进一步推进机关事务治理的数据共享。将分散的数据资源统一接入机关事务业务信息系统，满足对机关运行的保障和监管需求。建设统一的信息资源交换平台和数据储存中心，使信息资源在各平台实现互联互通，打破“数字孤岛”。对已建设的数据资源平台，推进信息监督手段对数字化改革质量的倒逼。其次，推动机关事务精细化管理，支持资产管理、公共机构节能等部门探索“互联网+业务工作”的深度融合。从业务工作实际需要和公民需求出发进行数字化建设，避免出现“机械上马”“建而不用”等浪费现象。最后，推动机关事务数据权限集中统一管理，提高机关事务部门在数字化改革中的权威地位，克服机关事务资源汲取碎片化的情况。 

　　——制度重塑：由碎片化转向整体化。整体性治理理论认为，组织结构需要在功能、层级和部门3个层面进行系统性整合。革除部门各自为政、协同困难的弊病，需要构建各层级政府通力合作、运作高效的治理机制。机关事务数字化转型的创新实践不能仅停留于将数字技术视为工具和手段，而应将数字化建设与制度变革相结合，打破数据壁垒，对机关事务的机构设置和职能定位进行整合，促进机关事务运行的科技赋能。一方面，需要优化机关事务数字化集中统一管理职能。改革现有部门数字化协同机制，明确由一个部门统筹配置机关事务数字化建设资源，解决各业务部门协调上的难题。另一方面，应提升机关事务数字化治理的制度化规范化水平。整体性治理机制下的机关事务数字化法规建设，需要以协同高效和功能整合为目标，制定详细的业务规范和执行标准，明确划分机关事务管理部门的职责，确立各层级管理部门间的业务指导关系。 

　　——理念转化：由自利性转向公共性。皮勒格特认为：“整体性政府模式发挥作用的关键在于文化和价值，结构调整并不能充分地实现整体性政府倡议的初衷和目标。”整体性治理的价值体系在肯定新公共管理追求效率价值的同时，强调对公共利益、公共权利等多元价值的追求。在机关事务数字化建设过程中，需要凝聚不同主体间的合作共识，引导机关事务部门以公共利益为导向，而不是以追求自身利益或部门利益为价值理念。一方面，需要满足社会治理环境变迁对机关事务保障公共利益的新要求，加大对专业人才的培养力度，培育机关事务管理人员的数字化思维和公共意识。另一方面，重视机关事务保障治理公共性的本质，以需求导向治理理念取代“向上负责”的行政理念。转变不良的竞争政绩观，将机关事务部门服务满意度纳入考核体系，以刚性的考核制度带动需求导向治理理念的融入，最终形成合作共治与共同责任的价值规范。