人民法院政府采购风险分析与防控

　　 文/刘晨

　　  

　　政府采购是人民法院行政装备管理工作的重要组成部分，也是影响司法保障工作成效的关键一环。当前，人民法院政府采购较好地保障了审判执行、司法改革、队伍建设等方面工作。但在具体操作过程中还存在着许多不确定因素。本文结合上海市高级人民法院政府采购的代表性案例，从采购人的角度对政府采购风险进行研究探讨，就强化风险管理、提高采购效率提出对策建议。 

　　  

　　政府采购中采购人风险分析 

　　——计划风险。 

　　前期立项论证不充分。需求部门在申报项目时没有结合实际详细分析，或没有经过充分的市场调查，导致后期无法实施。如对费用的评估和预测过低；又如一些项目提出资金需求时依据不足，导致申报预算时被财政部门大幅核减，最终由于批复预算金额与市场实际价格相差较大，公开招标报名供应商不足而流标。 

　　工作衔接不够紧密。尽管采购中设置了相应的工作机构并作了职责划分，但具体操作时仍采用多头、分段、分散管理方式，阻碍了采购工作有效开展。 

　　——进度风险。 

　　招标采购周期较长。按照政府采购有关规定，一般情况下一个项目的完整采购周期有6个阶段：确定采购需求、采购立项、选择采购方式、采购实施、履行采购合同、资金结算。每个阶段都包括多个环节，每个环节都有规定的程序、步骤、时限。一般来说，一个公开招标的货物、服务项目从选定采购代理机构、进行采购操作到签订采购合同大约需要50天，如果其间接到质疑投诉需进行答复，或需要对已公告的采购文件进行澄清修改，则耗时更长。 

　　前置预审不缜密、不严谨。主要是采购人在实施采购时未考虑前置立项、可研、预算、送审等程序及其他客观因素，影响采购进度。若前期某一环节出现延误，会导致整个项目推迟，从而影响到整个项目的实施进度。 

　　——质量风险。 

　　项目采购需求不合理。如不合理地降低对供应商资质的要求或降低需求产品、服务的技术指标要求。 

　　评标议标机制不完善。采用综合评分法评标议标时，评委侧重于投标人的商务评分，没有重视技术分，往往以商务评分结果衡量技术评分，即商务评分高则技术评分高，反之亦然，造成采购中一些技术能力强、产品性能优、服务质量好的供应商落选。 

　　重采购、轻管理。如履约验收不规范；项目履行后，缺乏考核评价机制，未能确保项目实施达到预期目标等。 

　　绝对低价中标。如评审专家因担心引起质疑投诉而倾向于推荐低价者中标，简单地把价格高低作为中标与否的主要条件，不做实质性评审，也不对投标价是否低于成本做明确判定。可能出现一些投标人低价抢标，中标以后偷工减料、降低标准和服务，影响项目质量。 

　　——廉政风险。 

　　政府采购项目一般经费需求较大，涉及采购人、代理机构、评审专家、供应商等多方当事人利益，成为人民法院廉政风险较多较集中的领域。 

　　采购监管机制有待健全。如将本该公开招标的项目化整为零规避公开招标，擅自变更采购方式等。 

　　采购工作人员与代理机构、供应商可能存在的利益输送需引起高度警惕。如长期委托一家采购代理机构组织实施采购；可能泄露项目招标信息，干扰招标采购评标结果；收受供应商的馈赠、回扣或接受其宴请等现象。 

　　  

　　政府采购风险防控的对策建议 

　　——计划风险防控对策。 

　　加强论证，强化预算编报。项目申报前，要对采购标的的市场技术或服务水平、供应、价格等情况广泛开展市场调查，提出可行性报告，合理测算价格。重大复杂的工程或信息化建设项目，可委托有资质的设计单位、造价咨询机构进行项目前期论证，设计建设方案，匡算建设费用，为项目投资规模提供依据。研究建立项目预算大数据分析平台，与政府公共资源交易平台互联互通，努力推动两者数据相互开放，使管理系统除了具备信息发布功能外，还能起到信息统计和分析作用，辅助核算有关项目预算。一方面，采购人通过系统及时发布采购信息公告，让广大供应商了解采购需求信息；另一方面，通过政府交易平台庞大的供应商信息库和商品信息库了解市场，数据系统将记录每单采购结果，根据往年的经验数据推算下一年度的采购计划。借助技术手段，通过大数据、人工智能分析，切实提升项目预算的准确性、可行性。 

　　理顺机制，成立采购项目小组。每个项目的采购小组由采购部门、需求部门、监督部门等派员组成。在这种模式下，项目采购小组是相对稳定的采购单元，其职能涵盖招标、谈判、参与评标、与供应商签订合同、组织项目实施全过程。只有把分散、分段的采购职能集中到项目采购小组，才能理顺采购过程中部门之间的关系，形成整体合力，提高采购整体效能。 

　　——进度风险防控对策。 

　　推进政府采购项目管理。建立采购人政府采购项目管理系统，进一步规范项目立项、资料提交、内部审批、每个采购阶段各环节的时间节点、经费支付申请和审批项目绩效评价考核、档案归档等工作流程，实时反映项目实施进度，科学预判各环节工作时限，及时跟踪提醒；及时掌握项目执行情况，遇到问题马上协调解决，确保每个采购环节相互衔接，依规按时推进。 

　　强化执行力，加快项目进度。综合考虑影响采购进度的各类因素，如经费安排、政策变动、相关配套项目的实施、审批流程等，并提前采取防控措施，强化政府采购执行力。在采购前充分考虑各种客观因素，在签订合同时具体约定产品安装验收的方式和程序，同时细化付款条件，可以考虑分多期付款，加快项目预算执行进度。 

　　——质量风险防控对策。 

　　完善评标议标机制。针对综合评分法设立商务和技术两大类评审专家库，其中商务专家库应由法律、工商管理、税务、经济等方面专家组成；技术专家库则由各专业领域专家组成。为减少商务评分对技术评分的影响，投标人可考虑就项目的技术、商务、价格分别密封投标。项目评审前，从两类专家库中各自选出评委，分别独立进行商务及技术评分，采购人分别派出代表参与商务和技术评分。在评标时，先由技术评委独立评审产品和服务的质量、设计方案并打分，再由商务评委独立对各投标人进行资格审查并评出商务分，其中不满足资格审查所设定的实质性条款的，该投标人被淘汰。随后，开封各投标人的报价，也由商务评委评出价格分。最后，采购代理机构根据技术、商务、价格的总得分确定中标候选人。在采购代理机构计算并公布各投标人总得分前，各投标人的技术、商务和价格分段得分应严格保密。 

　　落实履约验收责任。为确保采购与验收相分离，形成对采购工作的监督，应主要由项目使用部门和监督部门派员组成验收小组并具体承办验收。对专业性较强的项目，也可外聘专家组成履约验收专家组参与验收。验收前，应制定详尽的验收方案，确定检验手段，按照合同要求的技术指标严格把关质量标准。验收后，验收小组成员应在验收报告上签字确认验收结果，对有质疑投诉、采购金额较大、社会关注度较高的采购项目，除了验收时应当邀请相关方参与外，验收结果还应在政府采购网站、采购人网站等对外公告。 

　　推动项目绩效管理。采购人在确定项目时，应制定项目绩效指标及其标准值，细化预期效果目标，包括经济效益、社会效益等，确定与绩效目标相匹配的需求产品和服务的技术指标要求，明确供应商资质。以加强绩效目标管理为基础，强化绩效运行跟踪，大力推进以绩效考核评价为核心的绩效管理，邀请第三方对智能化项目、工程项目进行绩效考核、评价，确保资金用到实处，发挥效益。 

　　严防绝对低价中标。绝对低价中标偏离了招标投标法的立法宗旨，也影响了部门预算的执行，更重要的是容易产生质量隐患。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条规定：评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查的投标人报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。但对于什么情况下会“影响产品质量或者不能诚信履约的”，没有明确的可操作标准，实务中难以执行。从预算执行以及质量优先角度考虑，在预算安排资金限额内，应以提高质量为前提，最大限度满足采购人的需求，使财政资金发挥最大的经济效益和社会效益。为此，应在投标人的报价与确保质量方面寻求更佳平衡点。可以考虑对投标人报价低于最高限价95%的，要求其在评标现场作出合理的书面解释，报价低于最高限价85%的，应作无效投标处理。 

　　——廉政风险防控对策。 

　　强化监督约束机制。在项目采购小组实施政府采购的运行模式下推进管采分离，建立可靠的监督机制，保证采购工作始终置于严格的监督之下。项目采购小组的工作重点是具体执行项目采购，加强对标书、价格的审查，督促合同的签订和履行；行装处作为采购主管部门，其工作重点是制定采购规章制度，规范采购流程，监督采购政策制度的落实，对采购项目小组执行采购计划情况实施监督，组织实施绩效考核评价；为了确保采购与验收分离，项目专门验收小组应组织落实对项目的验收，监督项目的执行实施；纪检监察部门对采购全过程进行监督。 

　　建立采购代理机构评价体系。从采购人层面考虑，应建立采购人采购代理机构库，对分散采购项目可在机构库中选取代理机构，避免长期委托一家代理机构而产生漏洞和风险。应制定采购代理机构考核考评制度，每年定期对外公示评价结果。对采购实施过程中因采购代理机构未履行好职责而造成流标或废标的，或采购代理机构存在故意泄露招标信息、串标围标、影响投标结果等行为的，给予暂停委托、剔除出代理机构库的处理，并上报其主管部门。随着我国加入《国际政府采购协议》的步伐日益加快，应通过不断完善集中采购工作机制，完备集中采购品目和采购项目标准，进一步优化电子商城、定点采购、批量采购、框架协议采购等采购方式，从顶层设计考虑将所有以合同方式实施的采购纳入集中采购范畴，由政府设立的权责高度集中、高效运转的政府采购机构统一完成，从而取消采购代理机构。 

　　加大对中标供应商的监督力度。对中标供应商在履行合同过程中出现的任何有悖诚信和合法经营原则的行为，及时上报政府采购行政主管部门，列入不诚信企业或黑名单，并共享信用信息，形成“一处受罚，处处受制”的机制。为防止中标供应商与采购工作人员存在不正当利益输送，在实践中，某市中院要求所有货物、服务和工程项目的中标供应商向该院出具《廉政承诺书》，承诺在参与货物、服务和工程项目采购中，认真执行廉洁自律有关规定，不给予法院工作人员回扣、馈赠，不提供有可能影响公正执行公务的宴请、娱乐等非公务活动，不参与串标、围标或其他不正当竞争等，起到较好的约束作用。 

　　加强采购队伍建设。建立系统的教育培训制度，加强对政府采购工作人员的职业教育、法治教育和廉政教育，增强其责任意识、服务意识、配合意识、自律意识和依法采购观念，确保政府采购队伍的专业化、职业化、廉洁化，打造一支高素质采购团队。