行政事业单位房屋土地权属管理的探索与实践——以安徽省税务系统为例

　　 文/国家税务总局安徽省税务局

　　近年来，国家税务系统认真贯彻落实《行政事业性国有资产管理条例》，按照国管局部署，坚持法治思维、系统施治、分类施策，以钉钉子精神加强房屋土地权属管理，破解历史遗留问题，维护资产安全完整。截至今年8月底，全国税务系统房屋土地权属登记及确权率达到92.98%，取得了明显成效。 

　　加强房屋土地权属管理的背景和意义 

　　习近平总书记指出：“国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富。”近年来，党和国家加强国有资产管理，建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，颁布施行《行政事业性国有资产管理条例》，将行政事业性国有资产管理纳入法治化轨道。《条例》明确权属登记是国有资产基础管理的重要内容，规定“对需要办理权属登记的资产应当依法及时办理”，为行政事业单位加强房屋土地权属管理提供了法律依据，提出了管理要求。 

　　房屋土地是行政事业单位保障履职和事业发展的重要物质基础。税务部门按照“权属清晰、权责一致”原则，推进房屋土地权属管理，加快办理权属登记，有利于厘清产权关系，确保重点资产的规范管理、合法使用、安全完整。 

　　1994年以来，税务部门历经分设、合并，部分房产建设年代久远，不同程度存在有账簿记录但权证手续不全等问题。从2023年房屋资产核查情况看，有部分房产未取得不动产权证或变更不及时，存在证照不全、账证不符、权属不清等风险隐患，应当抓住国管局开展中央行政事业单位房屋土地资产核查工作契机，推动解决不动产登记历史遗留问题。 

　　近年来，人大监督、审计监督重点关注房屋土地权属不清、手续不全等问题，提出整改要求并跟踪整改进展。税务部门积极推动整改落实，精心研究政策法规，总结基层单位工作经验，以“问题清单+工作台账+整改案例”促改、促治，举一反三、由点及面持续深化审计整改，用权属登记的实效体现问题整改的成效。 

　　问题分析和创新举措 

　　以安徽省税务系统为例，截至2023年底证照不全的房屋土地占总数的42.19%。问题形成的主要原因有3点：一是资料不齐。部分房屋是20世纪通过购建或地方政府调拨等方式配置，由于取得时对产权不够重视或后续使用、管理、移交不够规范，导致部分房屋来源不清、档案资料缺失、证书换发不及时，已无法向不动产登记机构提供完整的历史资料。二是手续不全。早期建设或调拨的少量房屋存在用地、立项、规划手续缺失等问题；有的房屋用途、地块性质发生变化，导致实际用途和实际性质不符；有的消防设施建设标准达不到现行要求，办证难度较大。三是标准不一。不动产登记属于地方事权，涉及地方规划、住建、自然资源以及消防等部门，各地对解决历史遗留问题的政策理解和把握不一致。据了解，办理权属登记涉及20项资料，其中8项为共性资料，12项为不同地市要求提供的个性资料，办理权证存在诸多“卡点”。 

　　针对上述问题，税务部门深入研究《条例》有关“对有账簿记录但权证手续不全的行政事业性国有资产，可以向本级政府有关主管部门提出确认资产权属申请，及时办理权属登记”的规定，以及《党政机关办公用房管理办法》明确的“因历史资料缺失、权属不清等问题无法登记的，由机关事务管理部门协调有关部门进行办公用房权属备案”等政策条款，结合税务系统实际，提出“两步走”解决方案。第一步对于达不到办证条件的先请地方政府出具确权证明，解决权属不清问题；第二步以确权为基础，继续推动办证，解决证照不全问题。通过走访不动产登记主管部门从政策层面得到支持，相关做法也得到了全国人大预算工委和审计部门认可。2023年全国税务系统财务工作会上，要求将房屋土地权属证书办理作为重点工作推进，在《关于规范税务系统房产管理的指导意见》《关于规范和加强税务系统房屋资产账务管理的通知》基础上，2024年初印发《关于集中开展税务系统房屋土地权属登记工作的通知》，坚持“三聚焦”，集中力量开展权属登记工作。 

　　聚焦权属不清，推动确权备案。加强房屋土地权属管理的首要目的是加强国有资产产权保护，保障合法权益，防范权属纠纷。征求不动产登记主管部门意见后，明确对于因客观原因短期内无法办证的房屋土地，按规定申请乡镇及以上政府或相关权属登记主管部门出具确权证明或进行权属备案。 

　　聚焦证照不全，分类推动办证。要求各单位建立健全房屋资产管理台账和问题清单，找准问题症结，深入研究自然资源部《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》，用好用足地方政策，分类制定措施，定期对账销号。对于资料缺失、手续不全的，内部多渠道收集查找资料，外部协调地方政策和当地自然资源以及规划、住建、消防等部门补办相关手续或提供替代、佐证材料，申请办理权属证书，确保权属登记工作取得明显进展。 

　　聚焦管理短板，加强后续监管。房屋土地权属证书齐全但未及时变更机构名称以及其他相关信息发生改变的，按照规定变更权证。已办理权属证书的房屋土地，经审批拆除、征收、收回等导致权利消灭的，以及法律、行政法规规定的其他情形的，按照规定注销权证。补办、变更或注销权证后，实时更新资产信息卡相关信息，确保账实、账证、账卡相符，同时将权证办理资料纳入房产档案管理，防止“前清后乱”。 

　　实践案例和工作成效 

　　税务总局编发的《税务系统房屋土地权属登记工作案例》，以“小切口”“案例式”推进权属登记工作，力争做到吃透一项政策、打通一个堵点、解决“一类问题”。安徽省税务系统借鉴应用案例经验开展相关工作，取得较好成效。 

　　祁门县税务局解决综合业务公共用房共用宗地单独办证难题。该办公用房于2016年2月竣工，因与其他单位共用一块宗地（该单位尚未办理相关手续），无法办理不动产权证。祁门县税务局主动对接不动产中心、自然资源和规划局等部门，研究单独办证的方法路径。经过县政府同意，不动产中心单独为祁门县税务局出具国有建设用地划拨决定书，自然资源和规划局提供建设项目土地规划核实合格证，土地勘测所进行重新测绘，不动产中心出具权籍调查表，在重新通过自然资源和规划局建设工程规划核实批准后，经县长办公会议研究，同意按照现状办理不动产权证。 

　　含山县税务局解决办理权属登记所需历史资料缺失难题。针对办公楼原有土地来源文件、规划许可、设计图纸、消防验收等资料缺失，该局在自然资源和规划局档案室调阅土地权属来源及规划许可文件，联系规划设计院查找设计图纸；通过施工单位找到竣工验收报告，对接消防大队取得消防验收报告，资产搜集齐全后成功补办权属证书。针对7个基层分局办公楼仅有账簿记录、未查找到其他能证明权属的线索和资料问题，该局依据省财政厅、省自然资源厅等部门召开的关于解决国有资产管理历史遗留问题联席会议精神，商请房地产测绘队对房屋进行测绘，联系勘测规划设计单位对宗地面积进行测量，由建筑工程质量监督检查站对房屋进行结构安全鉴定，同时积极对接自规、住建等业务主管部门，对房屋、土地各项测绘资料进行系统比对，对房产坐落位置、房屋面积、“四至”边界等进行实地核查，成功办理了7处房产不动产权证。 

　　宿州市埇桥区税务局在取得确权证明后继续推动办证。区局所属南关分局、第二分局两处办公用房档案资料只有《房屋销售合同》，且房产公司均已注销。该局首先到城市建设规划馆查找到《城市规划》《国有土地用地规划》《商品房销售许可证》、发票、转账凭证等资料，证明土地权属；其次，多方查找原开发公司的承继方，协调出具房款已付清情况说明，证明无债权债务纠纷；再次，查找连片开发的其他已办证房产资料，作为佐证材料，最终两处办公用房成功办理不动产权证。 

　　截至今年8月底，安徽省税务系统房屋土地权属登记及确权率达到99.81%，与2023年底相比提高42个百分点，这也是全国税务系统房屋土地权属登记成果的缩影。 

　　加强房屋土地权属管理的思考和展望 

　　进一步推进权属管理常态化。办理不动产权证是房屋土地管理的基础要求和进入市场交易的基本条件，税务系统应继续推动权证办理工作，督促各单位及时收集整理未办证房产用地、规划、消防、工程竣工验收等历史资料，对达到办证、换证条件的，加快办理进度；加强与地方政府和不动产登记机关的沟通协调，用好用足属地政策，对历史遗留问题复杂确实无法办证的，协调地方政府或相关部门开具确权证明，后续继续办理权属证书；对发生权属变动的，限期办结权属变更。 

　　进一步推进权属管理规范化。按照“一房一档”要求完善房屋土地档案，登记权属登记台账，更新资产卡片信息，确保不动产登记资料齐全、更新及时、保管安全。 

　　进一步推进权属管理数字化。对接国管局中央行政事业单位资产管理平台，升级完善资产管理信息系统，补充要素信息，注重动态分析比对、风险预警应对和管理绩效考评，为加强房屋土地全生命周期管理提供准确可靠的数据支撑。