公共机构节能网络治理的逻辑分析框架与推进建议研究

　　 文/许松涛 熊玻

　　推进、指导、协调、监督公共机构节能工作为机关事务部门的主要工作职责之一。2023年全国公共机构能源消费总量1.65亿吨标准煤，公共机构能耗占全国能耗总量的比例为2.88%，公共机构节能对于推动我国绿色低碳发展有着重要影响，就机关事务部门牵头的公共机构节能治理工作作研究具有现实意义。 

　　公共机构节能治理工作具有较为明显的网络治理特征。机关事务部门需在节能主管部门指导下，会同同级相关职能部门，负责推进公共机构节能工作，具有多中心的复杂网络结构特征。但是，网络治理也存在着决策效率较低、调控复杂、责任界定不清且严重依赖信任与合作等问题，治理难度远高于传统的科层治理。为此笔者基于网络治理理论，梳理我国公共机构节能治理体系的特点，在此基础上构建公共机构节能治理的分析框架，并对公共机构节能网络治理的信任、网络结构、目标一致性和网络级能力需求等方面展开分析。 

　　我国公共机构节能治理体系的特点 

　　根据《公共机构节能条例》规定，国务院管理机关事务工作的机构在国务院管理节能工作的部门指导下，负责推进、指导、协调、监督全国的公共机构节能工作。县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构则在同级管理节能工作的部门指导下，负责本级公共机构节能监督管理工作。此外，《公共机构节能条例》还明确了教育、科技、文化、卫生、体育等系统各级主管部门在同级管理机关事务工作的机构指导下，开展本级系统内公共机构节能工作的要求。因此我国现有公共机构节能治理体系，具有指导部门、牵头部门、协同部门和落实部门等多种类型的部门参与，共同实现节能目标的特点。 

　　此外，我国的政府治理体系以条块结合、以块为主的原则开展，在部分领域依托条块，逐步形成横向到边、纵向到底的网格管理体系。各级机关事务部门不仅牵头负责本级公共机构的节能工作，还负责包括本地区公共机构的节能工作。这种多元主体参与的模式具有网络治理特点，在网络结构、多元协同、资源依赖等方面有别于传统科层治理。 

　　网络治理的分析框架 

　　我国政府运作机制主要表现为科层治理与运动治理两种模式。其中科层治理以高度的层级化和集权化（权威化）为特征，通过严格的规章制度和程序来确保政策的一致性和执行效率，适应稳定的环境和任务，但对动态环境和任务的应对缺乏灵活性。特别是因环境和任务的变化，科层治理下的原有单一组织或部门，受职责权限和行政资源的限制，难以实现整体政府的目标，需要进行跨部门合作，协同推进共同目标的实现。由此，各国逐步推行网络治理，强调扁平化和分权，依赖参与者之间的信任和协同来适应复杂和动态的环境。 

　　Provan和Kenis（2008）的网络治理理论，将网络治理划分为3种类型：共享治理型模式，由网络成员共同治理网络；领导组织型模式，由一名或少数几个网络成员管理网络；网络行政组织型模式，即单独成立一个组织来管理网络。此外，还从信任、网络成员数量、目标一致性、网络级能力需求等维度构建了不同网络治理有效性的分析框架。 

　　共享型网络治理是较为松散型的网络组织，其决策权和管理责任分散在所有网络成员之间，没有单一的主导机构或个人。每个成员都有平等的参与权和决策权，所有重大决策都是通过集体讨论和共识达成的。共享型网络治理的成功与否取决于成员之间的信任和组织承诺，适合任务相对简单、复杂性较低且不需要高度正式化管理的网络。相对于共享型网络治理，领导组织型和网络行政组织型网络治理，均要求一个或少数组织承担网络治理职责，对网络级能力要求相对较高，适合网络目标任务复杂、网络成员间信任度和目标一致性较低的情境。考虑到外部环境的动态变化、任务复杂性的增加以及资源分配和权力不均，会引起网络成员间信任与合作的挑战，Provan和Kenis（2008）认为网络治理可能会从共享型治理演化到领导型治理或网络行政组织（NAO）型治理，即由低网络级能力要求向中高网络级能力要求转变。vandenOord等（2023）对不同网络治理的模式及演进规律的文献研究发现，共享型治理模式在初始阶段较为常见，但后续网络治理演进规律符合Provan和Kenis（2008）的预期。由机关事务部门牵头的公共机构节能治理则属于较为典型的领导组织型网络治理，其在网络中起主要协调和管理作用，领导组织承担了大多数的决策和协调任务，网络其他成员依赖领导组织来实现节能目标。 

　　Koliba等（2017）基于Provan和Kenis（2008）的网络治理分析框架，将复杂适应系统理论引入到网络治理中，强化了治理过程、绩效评估等具体治理工具和机制在分析框架中的作用。本文借鉴上述分析框架，结合我国公共机构节能管理工作的网络组织特点，以Provan和Kenis（2008）的“信任—网络结构—目标一致性—网络级能力需求”框架为基础，构建机关事务部门领导型网络治理分析框架。 

　　公共机构节能网络治理分析 

　　本部分从信任、网络结构、目标一致性和网络级能力需求4个维度展开分析。 

　　——信任。网络治理的前提条件是网络成员间的信任关系。信任作用等同于科层治理中的合法权威，有助于推动网络治理的协同行为。领导型网络治理中的信任包括领导组织与其他网络成员之间的信任，以及成员之间的信任。高水平的信任有助于减少冲突，促进资源和信息的流动，提高合作效率。相对于共享参与型，Provan和Kenis（2008）认为领导组织型网络成员间的信任度不需要过高要求，但牵头组织和部分核心网络成员之间必须具有高集中度的信任关系。牵头组织与核心成员的这种高信任关系，推动了核心成员的网络级目标治理活动的开展，进而影响到全体网络成员的行为。此种模式实质上是使核心成员承担中介职责，即牵头组织通过核心成员与其他成员之间的各类关系，推动了网络治理和网络级目标的实现。 

　　信任的来源涉及信誉和过往合作经历、共同价值观、正式契约、政府权威与授权、社会资本、专业能力等方面。以作为牵头部门的机关事务部门专业能力为例，《机关事务工作“十四五”规划》明确提出：发挥示范作用，推动公共机构率先绿色低碳转型，完成节能、节水目标。根据2024—2026年度绿色低碳公共机构名单分析，我国各地机关事务部门在绿色低碳建设的示范引领作用存在着显著的地区差异，可能产生的负面影响是其他网络成员对该地区机关事务部门推进自身绿色低碳节能专业化能力的质疑。 

　　根据动态能力理论，组织通过“干中学”方式，参与具体任务并进行不断迭代，能显著提升其工作效率和专业化水平。相对于生态环保部门等，机关事务部门在节能工作方面并不具有专业化能力优势。为此机关事务部门可通过与其他专业机构合作，包括相关政府部门协同，或节能环保市场主体的合作，来推进自身的节能工作，提高专业管理能力，进而增加其他公共机构的信任。 

　　——网络结构。由机关事务部门牵头的领导型网络治理中，网络主要由指导部门、牵头部门、协同部门和落实部门组成。作为落实部门的公共机构，既受到其原有职能部门（网络治理中的协同部门）领导，亦在节能工作方面接受机关事务部门（网络治理中的牵头部门）业务指导和监督。因此节能网络治理呈现出多中心的复杂网络结构特征。尽管多中心的网络结构通过分散权力和决策，提高系统的弹性和适应性，但亦使治理的复杂性显著增加，需要协调多个中心节点之间的关系和操作。就公共机构节能治理而言，机关事务部门和其他同级职能部门由于职能和任务的分离，可能导致互动频率和强度不足。此外，政府横向职能部门在职责权力和所能调控的资源方面存在着显著差异。相对于掌握项目、财政预决算等重要事项审批决策权限的部门，机关事务部门所能调控的资源相对有限，同级职能部门间存在着较为明显的权力非对称性，限制了网络资源和信息的流动性，增大了网络治理的难度。 

　　在网络成员数量方面，2023年，全国公共机构约149.9万家，县级行政区划单位共2844个，具有网络成员数量规模大的特点，使得机关事务部门的网络治理复杂性增加，还存在着有限的资源竞争、目标一致性低等现象。这也是Provan和Kenis（2008）认为网络治理的演化路径是由共享型走向领导组织型或网络行政组织型的原因所在，即以网络级能力的增强来应对网络成员数量的增加。 

　　——目标一致性。随着政府考核从以经济目标为中心转向多元化目标导向，政府和公共部门在有限资源和注意力的约束下，面临着战略目标选择和优先级排序的复杂问题。各公共机构在目标设定和资源分配上本身具有自主性和差异化，这使得同一政策目标在不同机构间的执行优先级存在显著差异。尽管“双碳”目标在政府和社会各层级全面推进，但并非所有公共机构均能将节能工作置于优先级高的重点任务之列，导致网络成员之间在节能工作目标上难以达成一致。 

　　网络目标不一致性对公共机构节能工作网络治理带来了显著的挑战。首先，不同成员在目标设定和优先级上存在差异，可能导致资源的分散和重复投入，使得整体效率下降；其次，目标不一致性会引发成员间的冲突和摩擦，增加协调成本，需要通过复杂的协调机制来解决；此外，目标不一致性还可能导致政策执行的碎片化和非连贯性。在多中心治理结构中，各成员对政策的理解和执行力度不同，可能导致政策效果的不一致，削弱治理的整体效能。 

　　——网络级能力需求。网络级能力指网络内多个成员特别是负责网络治理的成员，为了实现共同目标而必须具备的一系列关键能力，包括协同能力、信任建立和维护能力、信息共享和知识管理能力、冲突解决能力、灵活适应和创新能力、绩效管理能力等领导治理能力；这些能力共同作用，以确保网络内部的协调一致、资源整合和高效决策，提高政策执行的整体效能和网络的适应性。领导治理能力在领导型和网络行政组织型网络治理中起着至关重要的作用，其牵头部门需在治理过程中不断调整多元主体复杂的利益关系与治理诉求。 

　　以协同能力为例，其体现在牵头部门能够有效整合和调动各相关部门的资源和行动，实现共同目标的能力，包括制定执行规范、标准和程序，确保各部门在统一框架下运作，减少重复和冲突，提高治理效率。我国公共机构节能治理的绩效管理，主要以考核的形式展开。《公共机构节能条例》规定：“公共机构的节能工作实行目标责任制和考核评价制度，节能目标完成情况应当作为对公共机构负责人考核评价的内容。”但不同省份在节能工作跨部门协同以及考核要求上的具体规定存在差异。 

　　公共机构节能网络治理的推进建议 

　　综上分析，现有我国公共机构节能网络治理在网络成员间的信任、网络结构、目标一致性和网络级能力需求等均存在着可完善之处。 

　　加快立法建设工作。具有权力和资源优势的部门通常在协同过程中处于主导地位，直接影响到协同过程与成效。相对而言，机关事务部门存在着机关事务工作手段有限、资源有限、力量有限等短板。如没有强有力的制度保障，各地机关事务部门难以主导公共机构绿色低碳工作。此外职责不清、管理权限交叉是影响跨部门协同治理的主要因素，因此需要首先以法律法规的形式明确政府相关部门的职责权限。地方层面可通过各地人大常委会立法，明确机关事务部门、公共机构及其主管部门在节能管理工作方面的职责权限，增强机关事务部门在节能治理工作的权威性，增加网络成员的信任基础。 

　　强化机关事务管理主管部门在节能工作的示范引领作用。首先，机关事务部门应率先投资或改造节能设施设备、绿色建筑、绿色交通工具等，并通过公开披露其节能成果和经验，树立专业和可信赖的形象；积极加强与外部专业机构和市场主体的合作，提升自身的专业能力和知识储备。通过与高校、科研院所和节能服务企业等专业机构的合作，引进先进的节能技术和管理经验，提升自身的节能专业化水平，进一步巩固其在网络治理中的牵头地位；还可通过典型实践案例，举办培训班和经验交流活动，向其他公共机构推广成功经验和先进技术，促使其他公共机构效仿和学习，形成良性的节能治理生态系统。 

　　注重构建与核心职能部门的沟通协同机制。有效沟通能够确保各方对目标理解的一致性，包括正式和非正式的沟通机制，对推动目标共识和工作协同起到至关重要的作用。在公共机构节能网络治理中，机关事务部门应注重建立和强化与核心职能部门的沟通协同机制。在沟通方式上，通过强化定期和不定期的联席会议制度或会商制度，机关事务部门可与核心职能部门共同探讨和解决节能工作中的问题与难点，形成合力，减少因信息不对称引发的冲突。 

　　构建统一的节能数字化管理监测平台。统筹协调的业务协同是政务数字治理的重要特征，政务数字化建设推动了管理结构扁平化重塑和业务流程再造。建立统一的公共机构节能数字化管理平台，实现能耗数据的实时监测和分析，精确识别高能耗节点。通过节能数字化平台与其他政务数字平台对接，有助于节能、采购、绩效评价等相关业务集成。上述举措，不仅使机关事务部门在节能治理中发挥更强的引领作用，还能提升整个公共机构网络的协同效能，解决网络成员过多与多中心治理带来的协调难题。 

　　加强公共机构节能工作的考核。公共机构在节能工作中具有较强的引领示范作用，应加强机关事务部门与其他职能部门的协同，建立更严格的考核机制。对于节能落后的公共机构，应与发展改革、财政部门和职能部门协同，采取绩效处罚和调整资源配置等措施，倒逼其加大节能力度，并推动公共机构考核结果在各自隶属职能部门中的应用。