行政事业性国有资产管理的三种视角

　　 文/郎玫

　　深入学习贯彻党的二十届三中全会精神和习近平总书记关于机关事务工作的重要指示精神，助力推动以资产管理为基础的机关事务工作高质量发展是新时代国家治理现代化的重要任务。本文提出突破于传统法律视角和职责视角之外的第三种分析视角——绩效视角，旨在构建一种更加科学、高效、动态的国有资产管理路径，推动国有资产管理从传统的粗放化、碎片化、截面化向精细化、整合化、全周期的管理模式转变，为以资产为基础的机关事务管理提供新的视角和思路。 

　　行政事业性国有资产管理的法律视角 

　　——核心关注问题。法律视角聚焦机关事务部门行政事业性国有资产管理的产权归属、权责边界、法律责任等。 

　　其重点关注3个问题：资产边界界定问题，即明确行政事业性国有资产的范围和定义，区分不同的资产类型，界定资产的产权归属关系。管理权限划分问题，即中央与地方政府、行政事业单位等各类主体的权责边界如何厘清，各主体在占有、使用、收益、处分等方面的权利义务如何划分。法律责任界定问题，即国有资产怎么管得住、管得牢，行政事业性国有资产管理中的违法违规行为如何认定，法治如何约束，管理行为如何规范等问题。 

　　——法律描述。自2021年4月1日起，我国开始施行《行政事业性国有资产管理条例》，条例从管理范围、边界、职责等各个方面作了基本规定。 

　　管理范围。行政事业性国有资产，是指行政单位、事业单位通过以下方式取得或者形成的资产：使用财政资金形成的资产；接受调拨或者划转、置换形成的资产；接受捐赠并确认为国有的资产；其他国有资产。 

　　管理边界。行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。 

　　部门职责。《条例》规定国务院财政部门负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度并负责组织实施和监督检查；国务院机关事务管理部门会同有关部门依法依规履行相关中央行政事业单位国有资产管理职责，制定中央行政事业单位国有资产管理具体制度和办法并组织实施，接受国务院财政部门的指导和监督检查；相关部门根据职责规定，加强中央行政事业单位国有资产管理，优化管理手段，提高管理效率。 

　　行政事业性国有资产管理的职能视角 

　　——核心关注问题。职能视角聚焦机关事务部门行政事业性国有资产管理的内部权责分工和协调机制。 

　　其重点关注3个问题：职责划分问题，即厘清机关事务部门、使用单位和财政部门等多方的职责范围，明确责任边界，解决职责交叉问题。差异化管理问题，针对党政机关资产、事业单位资产等不同类型资产，在统一的规则下制定差异化管理模式，尊重各类资产的功能特性。协调机制问题，解决职能分散带来的部门协同困难，消除信息壁垒、工作标准不一等问题，建立有效的跨部门协调机制。 

　　——特点描述。行政事业性国有资产的所有权是指对国有资产的最高支配权，由国有资产的所有者行使，其意味着国家拥有对这些资产的绝对控制权，可以决定其配置、使用、处置等；行政事业性国有资产的使用权是指在所有权范围内，特定机构或个人对国有资产的使用权限，其可以通过法律或所有者职责的委托进行规定。行政事业性国有资产的管理权是指对国有资产进行管理、监督和维护的权力，以确保资产的安全、有效、合理使用。 

　　当前，行政事业性国有资产的各个权责是分散的，即所有权由机关事务部门享有，负责资产的策划、配置、收益和处置等；使用权和管理权由使用单位享有，负责资产的日常使用、维护、维修和改造等；监督权由财务部门享有，负责监督资产管理过程中资金使用情况，确保资产管理实现账务记录和实物资产的相符。 

　　行政事业性国有资产管理的绩效视角 

　　——核心关注问题。在传统法律视角和职能视角下，行政事业性国有资产管理存在粗放化、碎片化与截面化的特点，本文提出了绩效视角，其具有一定创新性和前瞻性，重点关注资产的使用和管理绩效问题，将资产管理从静态的“看家底”转变为动态的“用好资产”。因此，绩效视角的提出标志着国有资产管理正从传统的管理模式向现代化、市场化模式转变，是推动国有资产管理不断进步的重要路径。其关注点主要有3个： 

　　资产管理的效率问题。绩效视角要求突破传统的分散管理模式，建立以绩效实现为导向的一体化管理机制，其需要围绕资产全生命周期的管理需求，整合分散在不同部门的管理职能，构建扁平化、高效率的管理架构。 

　　资产管理的目标实现问题。基于绩效导向，需重新审视和配置机关事务部门国有资产的管理权责，不再简单按照部门职能来划分，而是整合资产配置、使用、处置等环节的管理权限。同时着眼于保值增值和服务质量提升两个维度。 

　　管理流程优化问题。从机关事务部门国有资产的使用绩效出发，重新审视和设计资产配置、使用、处置等全过程的管理流程，形成管理闭环，消除不必要的管理环节，推动行政事业性国有资产管理效能的持续提升。 

　　——特点描述。在绩效视角下，需对行政事业性国有资产管理过程中的权力进行集中与整合，其具体的权力分配如下：一是资产的所有权与管理权由机关事务部门享有，一方面，机关事务部门在不动产权属统一登记的基础上，确立国家对资产的所有权地位和权益。另一方面，机关事务部门作为资产的管理权代理人，统揽资产的配置、使用、维修、处置等各个环节，实现资产管理的集中统一；二是资产的监督权由机关事务部门和财政部门享有，机关事务部门监督资产的日常运营与绩效实现情况，财政部门监督资产管理的账实相符、价值变动以及保值增值情况。所有权、管理权与监督权的集中统一使得资产管理打破了传统权责分散的格局，推动资产管理向精细化、整合化、全周期转变。 

　　——基于绩效视角下行政事业性国有资产的全周期管理。相比法律和职能视角，绩效视角具有鲜明的问题导向和目标指向，实现了行政事业性国有资产管理的3个转变。 

　　第一，行政事业性国有资产管理实现了由粗放化向精细化的转变。一方面，作为具有一定专业性质的国有资产管理机构，机关事务部门具备专业的人员力量和管理能力，其可以精准掌握资产状况、制定科学管理制度，确保管理工作的精细化与专业化；另一方面，机关事务部门整合了国有资产管理的所有权、管理权与监督权，成为国有资产管理的核心主体，且作为核心主体的机关事务部门更加重视资产的长远价值和持续增值，统筹资产管理的整体布局与价值实现，实现了由粗放化向精细化的转变。 

　　第二，行政事业性国有资产管理实现了由碎片化向整合化的转变。其整合化具体表现在3个方面：一是流程整合，即打破原来分散的流程管理模式，实现各个流程的无缝衔接；二是资源整合，通过国有资产管理的统一数据平台和信息系统，从全局和战略高度配置资源，实现资源共享和整体效益最大化；三是信息整合，在不动产权属统一登记工作完成后，国有资产的所有权将统一归集于机关事务部门，并在此基础上建立国有资产管理数据库，实现国有资产的信息共享和高效监管。 

　　第三，行政事业性国有资产管理实现了由截面化向全链条的转变。机关事务部门打通了国有资产管理的整个链条，实现了权属到配置、从使用到维修，以及处置利用等全流程的管理。具体来看，在权属管理环节，国有资产的所有权属将归于机关事务部门；在配置管理环节，机关事务部门在整合现有办公用房资源的基础上，统筹安排党政机关办公用房用地；在使用管理环节，机关事务部门向使用单位发放使用凭证，并对其使用提出具体要求；在维修管理环节，机关事务部门对办公用房维修需求进行审批，并拨付资金。 

　　机关事务部门所具有的整合性功能正是在绩效模式下，国有资产管理由粗放化向精细化、由碎片化向整合化、由截面化向全周期全链条的体系化管理转变。机关事务部门在资产管理中的首要目的是盘活存量资产、优化流量资产，因此机关事务部门要通过对分散性资产的整合来实现其最核心的绩效。所以，在以资产为基础的管理体系构建过程中，这种整合性职能以及伴有的资产整合性绩效是机关事务部门合法性、合理性的最重要表征。