治理视阈下的行政事业单位资产管理绩效评估研究

　　 文/董诗国 黄钦旭 丁煌

　　资产是政府运行保障管理的核心要素，与行政事业单位履职与服务供给紧密联系。我国行政事业单位资产存在底数不清、产权不明、利用率低、闲置率高等问题。随着资产规模不断扩大，优化资产管理成为各级政府共识。《行政事业性国有资产管理条例》《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》等文件均强调加强行政事业单位资产管理，提高资产管理水平。为此，政府积极推进绩效评估工作，通过评价资产配置、使用、处置、信息化建设、制度建设等成效，解决资产管理效果不佳等问题，贯彻落实过紧日子政策要求。党的二十大以来，国家治理现代化进程加快，要求建立面向现代化的行政事业单位资产管理体系，发挥更高水平的治理效能。笔者认为，建立治理导向型绩效评估模式，有助于增强行政事业单位资产管理绩效评估能力，提升资产管理整体效能，助力治理现代化。 

　　公共部门绩效评估：从“管理”到“治理” 

　　进入21世纪，“治理”成为社会管理与服务新范式。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次以“社会治理”概念代替“社会管理”。治理作为一种理念、制度、机制或策略，重塑了政府系统。“管理”与“治理”虽有一字之别，但内涵差异很大。“管理”强调主体的单一性、决策的单向性、目标的管控性、执行的被动服从性以及管理过程的刚性；“治理”则突出主体的多元性、决策的双向性、目标的服务性、执行的参与性、过程的合作性、动态性与法治化。当前，治理现代化成为我国“第五个现代化”，为公共部门建设提供关键指引。各级政府围绕“治理”理念，创新管理与服务方式，增强现代化治理能力，积累具有中国特色的治理经验。 

　　公共机构绩效评估经历从“管理”到“治理”的转变。政府对绩效评估的认识受不同发展理念的影响。传统公共行政奉行效率主义，新公共行政强调公正性、公共性，新公共管理以经济、效率、效果为导向，新公共服务主张公民满意原则。从传统公共行政到新公共服务，公共部门绩效评估发生内涵、形式、价值取向方面的变化。有学者勾勒出我国政府绩效评估逐步从“管理主义”到“治理导向”的演变轨迹。早期，我国政府建立管理导向型评估方式。此方式植根于自上而下延伸的制度空间，重点考察局部、静态的管理效率，具有单向性、工具性、短期性、行政性。面向新公共治理时代，回应、互动、公平、多主体等构成政府工作核心要素。治理与政府绩效评估结合，推动治理导向型绩效评估模式的诞生。党的十九大提出“全面实施绩效管理”，探索构建治理导向型绩效评估体系。 

　　治理导向的公共部门绩效评估特点如下：评估主体多元化。绩效评估过程纳入内外部主体，实现多元主体参与，包括本部门，同级、下级或上级部门，公众、权威专家及大众传媒等。评估指标综合化。评估指标选择兼顾投入、过程与结果，系统评价政府工作的效率、效益、效用，重视满意度、获得感。建立科学合理、适应需求、上下统一并不断优化的评估指标体系。组织方式联动化。绩效评估逐步摆脱对行政手段的依赖，评估部门通过协调、合作、沟通等策略，与其他部门形成评估合力。拓展评估范围。治理导向型绩效评估对政府整体治理效能进行闭环式、系统式评估。既反映特定活动的效率或成本，亦呈现治理体系建设与治理能力水平。评估方式多样化。绩效评估“工具箱”极大丰富，纳入技术型、管理型、市场型等新型评估方式。评估过程制度化。治理导向型绩效评估以制度为基，实现评估过程的秩序化、合理化、稳定化。 

　　通过上述安排，公共部门激发绩效评估的“治理效应”，增进回应性、合作性、互动性、规范性、公共性等，满足绩效治理能力提升的要求。 

　　基于治理的行政事业单位资产管理绩效评估模式 

　　政府绩效评估向“治理”转型，要求建立基于治理的行政事业单位资产管理绩效评估模式，突破传统的绩效评估框架，推动资产管理工作高质量发展。 

　　——资产管理绩效评估实践及其特点。国家日益重视行政事业单位资产管理绩效评估，出台一系列政策，提出有关要求。 

　　各级政府探索行政事业单位资产管理绩效评估。2012年，国管局出台《中央行政事业单位资产管理绩效考评办法（试行）》，要求在中央层面开展绩效评价工作，提供若干评估指标。各地政府推进有关工作，比如福建、山东、云南全面实施省级行政事业单位资产管理绩效评价；青海、江苏等地发布绩效评价办法；南京、扬州等推进市级行政事业单位国有资产管理绩效评价。部分省市提供绩效评价的具体方案以及指标内容，但是全国层面尚未有统一的绩效评价与管理办法、操作指南。 

　　我国行政事业单位资产管理绩效评估特点如下：定性与定量指标相结合，注重效率。受中央层面绩效评估工作的影响，地方政府考虑闲置资产变化率、通用资产增长率、配置预算执行率、资产调剂利用（共享共用）率等定量指标，同时纳入制度建设、机构设置、信息化建设以及资产配置、使用、处置、产权等定性指标。大多数指标以效率为导向，聚焦业务与管理层面，关注资产运营实效以及目标完成情况；评估主体单一。制定实施的绩效评价方案，大多要求各部门及其所属事业单位根据规定，开展自我评价，形成自评报告，由财政部门统一审核与抽检。评价方式以行政手段为主，目前主要采取填表方式开展评估工作。上级部门制定与下发绩效考核表。有关单位进行绩效自评，按规定填写考核表，层层上报汇总信息；注重业务协同。各地要求推动行政事业单位资产管理绩效评估与预算、奖惩工作对接，但忽视了管理、主体层面的协同。评估工作制度建设，各地出台资产管理绩效评价办法，为具体实施评价工作提供制度依据。总体而言，目前我国行政事业单位资产管理绩效评估呈现管理导向，具有注重效率、行政主导、主体单一等特征。 

　　——治理导向型绩效评估模式建构。绩效评估模式创新是机关事务工作适应治理现代化的突破口。国家治理语境下，机关事务工作通过统筹与运作稀缺资源、资产，强化运行保障的角色地位。为了推动机关事务治理体系和治理能力现代化，国管局提出以资产管理为基础的集中统一管理发展思路。落实这一思路，离不开绩效评估“指挥棒”。 

　　行政事业单位资产管理绩效评估应从“管理”转向“治理”。与传统的绩效评估方式相比，治理导向型绩效评估模式在评估理念、评估目标、评估方式、评估主体、评估过程、评估结果等方面具有独特内涵，具体如下。 

　　评估理念。治理导向型绩效评估根植于政府治理情景，为构建现代资产管理体系服务。应突破业务性评估，树立整体绩效观。整体绩效观要求跨越部门边界，重视整体效能产出，关注资产工作对政府治理体系建设与治理能力提升的绩效贡献。整体绩效观要求集合技术、文化、管理、制度、行为等管理要素，整合资产采购、配置、使用、处置、维修、调剂等活动，集成内部管理以及外部服务效能，建立系统综合的绩效评估框架、绩效治理体系。 

　　评估目标。行政事业单位资产管理目标多元化。首要目标是保障行政事业单位有序运转与正常履职，更好服务于党和国家中心工作、重大活动，支撑国家治理现代化进程，这属于政治性目标。党政机关过紧日子背景下，资产配置与使用过程，追求节约集约、精准高效、规范运营的管理性目标。资产工作还须融入政府价值目标实现过程，满足公众需求，承担增进公共利益与公共价值的责任。资产管理绩效评估过程同样要求实现政治性、管理性以及价值性目标，推动子目标与总体战略相衔接，要求建立科学完备的绩效评估指标体系。 

　　评估方式。政府部门综合采用多元化的绩效评估工具或方式，包括行政主导的“填表上报”评估，管理主导的“事前—事中—事后”阶段式评估，技术主导的“智能化”评估，市场主导的“第三方评估”等。应用多元评估方式，有助于提升绩效评估的全面性、精准性。 

　　评估主体。面向治理现代化的资产管理绩效评估，需要构建多元主体全面参与的绩效评估主体系统。政府、市场、社会多元主体参与评估过程，发挥各方能动性，增强参与性、互动性、公共性。 

　　评估过程。治理导向型绩效评估模式强调合作、协调、回应、规范等内在价值，要求建立高效能的绩效评估支撑系统。各部门以绩效为公约数，各司其职，协商合作，提升绩效评估与资产管理能力。绩效、预算、会计、激励、问责等管理系统协同运作，弥合资产管理碎片性。建立绩效治理闭环，实现绩效评估上下联动、多向互动、动态回应。建立制度保障链条，实现评估过程的规范稳定发展。 

　　评估结果。治理导向型绩效评估以行政事业单位资产治理效能为核心，考量经济、效率、效益、合规、公平以及满意度等成效，全面反映投入、产出、过程、活动等方面的资产管理结果。 

　　行政事业单位资产治理导向型绩效评估的推行策略 

　　行政事业单位资产绩效管理过程中，治理导向型绩效评估是面向政府治理现代化的一种理想模式，推行这一模式面临诸多制约。 

　　绩效评估理念难以转变的制约。管理导向型传统绩效评估方式的长期实施，形成较强的政府本位价值取向，加之目标责任制对科层逻辑的强化，治理理念嵌入政府内部管理的过程尚未全面成熟，政府可能忽视资产工作的公共价值或公共服务需求，整体绩效观难以有效树立。 

　　整体管理能力欠缺的约束。原先碎片化的资产服务保障局面，造成信息不对称，削弱资产整体管理能力，有关部门往往难以适应复杂的整体绩效评估工作。绩效评估能力也受限制。 

　　制度空间不足的约束。现行资产管理绩效评估框架下，外部主体参与缺少坚实的合法性基础，不同行政部门间合作缺少制度保障，新型评估方式应用遭遇制度性排斥，这对绩效评估工作的顺利开展产生消极影响。不过，推行基于治理的行政事业单位资产管理绩效评估模式，同样具有可能性，宏观上多元共治的局面初步形成，中观上政府运行保障的系统格局逐步建立，微观上治理成为政府运作的核心话语。本文提出在行政事业单位资产管理工作中，推行治理导向型绩效评估模式的五大策略，具体如下： 

　　营造治理导向型绩效评估的制度生态。制度是管理工作创新与持续开展的基础。一般而言，制度包含标准、法律、政策、内部规则等内容。目前，行政事业单位资产管理制度建设大多在政策层面发力，各地通过出台绩效评价办法来推进评估工作。治理导向型绩效评估作为一项创新的评估模式，其推行过程需要高质量的制度生态支撑，核心在于建立由标准、政策、法律等构成的制度体系。在标准建设上，加大行政事业单位资产绩效评价指标和标准体系建设力度，结合政府治理现代化要求，按照分类型、分行业、分层次的形式，建立资产绩效评价指标和标准体系，明确评估原则、职责、流程、方法、结果应用等内容要素；在政策优化上，倡导制定《行政事业单位国有资产管理绩效评价试点工作方案》，通过试点示范，推动资产管理领域建立治理导向型绩效评估体系。同时，制定实施《行政事业单位资产管理绩效评估办法》等制度文件，并与预算绩效管理制度以及政府治理目标体系相衔接，提升治理导向型绩效评估工作的制度执行力；在法治化上，从法律层面界定治理导向型绩效评估的内涵、基本步骤、主要内容、部门权责关系，确立公众参与的合法性基础，推动公共利益、公共价值等融入资产绩效治理的制度体系。营造“标准+政策+法治”的制度生态，拓宽绩效治理的制度空间，保障治理导向的资产管理绩效评估体系的规范化建设与稳定发展。 

　　构筑多元主体共同参与的评估格局。行政事业单位资产管理绩效评估牵涉各部门及事业单位，资产管理绩效评估实际是一项系统性工程。治理导向型绩效评估模式将诸多绩效生产主体视为一个整体，除了让被评估单位参与绩效自评工作外，还要求建立多元主体参与的评估网络。增强社会主体参与能力，打通公众参与资产管理绩效评估通道，以制度来规范公众参与行为，提升公众有序参与评估工作的能力，实现资产工作对社会诉求的有效回应，提高公众对资产工作的满意度。吸纳市场主体力量，市场评估主体拥有专业化的评估能力以及先进的评估技术。建立第三方评估机构数据库，选择高水平机构参与资产管理绩效评估，形成高质量的绩效治理报告，为绩效改进提供决策支持。推动财会、司法、审计、人大、舆论等评估监督主体参与绩效评估过程，形成绩效评估监督合力，重点考察资产管理与评估工作的合规水平，保证绩效生产与评价活动的廉洁性。建立政府、社会、市场共同参与的评估网络，构建多层级评价体系。 

　　搭建系统集成的绩效评估指标框架。推行治理导向型绩效评估，离不开系统集成的评估指标体系。完善基于治理的资产管理绩效评估指标框架，策略如下：基于整体绩效观的指标设计。除了纳入财务性、业务性、经济性指标，还应结合行政事业单位资产整体管理实情，提炼反映整体绩效的指标。面向组织目标选择评估指标。绩效评估最终目的在于实现组织目标。在评估指标筛选中，有关部门应聚焦于行政事业单位资产管理目标体系，考察特定指标是否有助于实现政治性、管理性以及价值性等目标，剔除无效指标，并优化设计面向公共服务的指标内容。这一过程实质合理分解资产工作目标体系，形成精准有效的评估指标。指标与目标间的“强关系”建构，提升资产管理绩效生产对政府治理现代化的贡献力度，落实过紧日子等政策要求。平衡评估指标的共性与个性。行政事业单位涵盖多个行业类型，治理导向型绩效评估指标体系设计，须在共享共用、可比可测的基础上，体现各行业的资产管理特点。 

　　构建绩效评估过程的协同治理机制。资产管理绩效评估是对资产管理进行综合性考核与评价的过程，面对复杂的治理情形，必须建立绩效评估过程的协同治理机制。跨部门协作机制，细化机关事务管理部门、财政部门、行政事业单位间的协作关系，建立统分结合、职责明确的工作机制，通过协商沟通形成绩效评估合力。深化评估、监督、人事、金融等部门联系，打通信息流动通道，全过程保障绩效评估工作开展。完善绩效评估方式组合使用机制，借鉴学习企业绩效评估的先进理念或技术，组合使用行政式、阶段式、市场式以及智能式评估方式。构建绩效评估协同保障机制，在绩效评估过程中，配套建立激励、惩处、检查、问责等工作机制，配套建立绩效报告、绩效反馈、绩效监控等绩效治理机制。不同工作机制协调运行，完善绩效评估体系。融合建设绩效管理、预算管理、价值管理、实物管理等系统，提升绩效评估在政府治理能力体系建设中的促进作用。 

　　发挥数字技术的绩效评估赋能作用。建立绩效评估数据库，借助数字技术，破除部门数据壁垒，及时收集与汇总不同行政事业单位资产数据，分类分层管理数据，为整体绩效评估提供大数据支撑。建立数智监管与反馈平台，全过程监管资产配置、使用、处置、调剂、共享等活动，并追踪绩效评估结果应用的方向及效果，动态反馈资产体系运行信息，及时预警管理低效、资产浪费等风险问题，应对信息模糊的绩效治理情形，实现各类资产的优化配置、高效利用。打造政社互动平台，建立面向社会的资产管理信息系统，一方面增强公众参与行政事业单位资产管理绩效评估的能力，另一方面通过平台公布绩效信息，让公众及时监督资产绩效管理，激发公众参与政府管理的热情，提升绩效评估工作的透明性以及公共性。 

　　以管理为中心的绩效评估，忽视资产体系的整体运作过程，难以为构建行政事业单位现代资产管理体系提供有力支撑。国家治理现代化背景下，行政事业单位资产管理绩效评估从“管理”转向“治理”，探索建立治理导向型绩效评估模式，可为办公用房、公务用车等重点领域的绩效评估工作提供方向指导。推行治理导向型绩效评估工作的过程并非一帆风顺，有关部门须建立健全制度体系，鼓励多元主体参与，优化评估指标设计与选择，构建绩效评估协同机制，发挥数字技术的赋能作用，促进治理理念与资产管理绩效评估体系的有机融合。