当前行政事业单位零星采购管理中的主要问题及对策——以山东省潍坊市机关事务服务中心为例

　　 文/武心舜 马军明

　　做好当前行政事业单位零星采购管理，是落实“坚持勤俭办一切事业”要求、推动党政机关习惯过紧日子的重要举措。近年来，随着政府采购限额标准的不断提高、政府采购集中采购目录的不断规范，行政事业单位零星采购业务逐渐增多。为进一步规范单位零星采购管理，防范零星采购风险的发生，提高财政资金使用效益，山东省潍坊市机关事务服务中心从采购制度流程建设着手，以规范采购流程设计为主线，引入科室监督制衡机制，使单位零星采购逐步走上了更科学、更规范、更高效的自行采购路径。 

　　现状与探索 

　　潍坊市机关事务服务中心负责潍坊市市级机关事务管理、服务、保障工作，承担市级行政事业单位办公用房管理、公务用车管理、有关国有资产管理和全市公共机构节能监督管理等工作，直接负责市级机关综合办公大楼、阳光大厦等集中办公区域71个部门单位和市级周转房的后勤服务保障工作。近年来，中心加大单位零星采购管理体系建设，以制度建设为依托，以流程控制为关键，以权责制衡为保障，再造业务流程、完善制度规定、重塑体制机制，极大提高了零星采购管控能力，降低了采购风险，提高了财政资金使用效益。 

　　自2015年3月《中华人民共和国政府采购法实施条例》施行以来，行政事业单位各项政府采购活动逐步规范，中心各项零星采购按照潍坊市财政局2015年9月发布的《潍坊市政府采购项目自行采购操作规程》（试行）所规定的采购范围、限额标准、方式及程序要求执行，并按规定从财务、采购、维修等科室选取了3名专业工作人员作为采购专管员，及时学习相关采购制度规定，按要求实施各项采购活动。在此期间，各项采购活动均按潍坊市财政局出台的各项规定执行，但是与单位业务融合上存在贴合不紧、流程繁多、效率较低、容易耽误工作等现实问题。 

　　随着政府采购目录逐步放开，行政事业单位政府采购限额不断提高，各部门各单位政府采购自主性不断增强，承担的责任风险也不断加大。机关事务部门因保障范围大、管理事项多，每年各项工程、服务、货物采购繁多，为防范采购风险、提高财政资金使用效益，亟待建立一套适合本单位特点的零星采购制度体系。 

　　2019年，中心在修订完善各项制度的基础上，结合实际出台了《政府采购内部控制管理办法》和《自行采购注意事项》，对政府采购和单位零星采购业务流程进行了梳理规范，建立起了实用性更强的采购控制体系，进一步强化了权责制衡、规范了采购程序和规则，有效提升了采购的规范化、标准化水平。 

　　同时，结合机关事务保障过程中维修频繁、采购事项繁杂、廉洁风险大的特点，专门成立政府采购领导小组和自行采购工作小组，负责各项政府采购和零星采购工作，将监督控制嵌入采购活动的全过程，实现了采购的公开、公平和多方监督，加大采购活动的透明度和规范化，提高了财政资金的使用效率。 

　　存在的问题 

　　采购预算编制不尽合理。近年来，随着人员变化，能够承担专业性业务预算编制的人员越来越少，各科室零星预算编制虽然采用了两家以上供应商背对背报价方式，但审核确定预算时大多凭主观、凭经验，在现实执行中也存在预算编制不全、价格不实等情况，这就给后期采购执行带来了项目无法按正常执行、追加预算等诸多情形，有时也会直接影响到工作任务的顺利完成。 

　　采购档案管理不规范。中心零星采购档案管理参照政府采购档案管理，零星采购档案文件包括采购预算编制、采购活动记录、采购招标文件、中标公告、合同文本、验收审计报告以及质疑投诉和其他有关文件资料，并由采购业务科室整理归档保存。但由于零星采购属于单位自行采购，相关业务科室对此类档案管理不够重视，存在档案归档不及时、留存资料不完整、存放混乱、部分资料丢失等问题，也容易造成审计巡察问题风险。 

　　采购考核评价机制不足。零星采购制度规定在执行结果评价、资金使用效益、执行过程控制等方面，缺乏必要的项目绩效评价机制，对零星采购各项工作流程执行跟踪评价不足。 

　　采购结果与业务融合有偏差。中心零星采购在制度规定和流程管控上相对比较完善，但在实践执行中也存在一些问题。采购招标文件编制不够细化，部分采购文件中对于项目执行的规格型号、完成标准要求不细，造成采购完成后业务科室在项目执行中质量管控困难。零星采购项目由本单位采购小组工作人员进行评标、定标，虽然减少了评标专家费用支出，但由于评标人员专业性不足，实践中采购结果一般为低价中标，容易造成投标单位低价中标后执行项目困难，往往会追加提出诸多附加要求或采用不合格材料、降低标准等，给项目执行管理带来困难。 

　　取得的成效 

　　中心结合机关事务服务保障工作的特点，按照政府采购非集中采购项目的管理要求，单位小额零星采购采用挂网公开的方式，实现了零星采购业务的分工制衡、组织规范、提高质效的目标，形成了公开透明、科学规范、高效有序的零星采购管理特色。 

　　——以制度流程建设为主线。完善权力监督管理。2019年，中心建立了完整的政府采购组织构架，成立以中心领导班子、科室为成员的政府采购领导小组，下设政府采购工作小组，负责中心各项政府采购业务的审议、实施、监督等工作。业务权限分级设置，根据采购项目性质、金额大小分别提交领导小组进行集体研究和审议、分管领导审核，根据集体决议确定的结果由政府采购工作小组组织采购，实现了采购由科室专管变为信息公开共享、集体论证、风险管控的目的，从组织架构建设上规避了采购廉政风险和经济风险。 

　　规范零星采购流程管理。中心出台的《自行采购注意事项》以规范零星采购为主线，将采购流程规范嵌入到采购业务活动的全过程，确保衔接有序、相互制约、规范管理。以制度规定的形式规范单位零星采购各项流程，对采购需求公告编制、审核、发布的内容、规范流程及注意事项，到项目报名、现场勘察，开标评标各项流程以及采购结果公示、质疑投诉管理各方面的注意事项进行了详细规范和说明，同时分别就工程、服务、货物类采购的特殊情形进行了规定，同时明确了合同、验收、审计工作责任部门，从根本上确保零星采购全过程的规范管理。 

　　——以经费管理为切入点。强化预算编制管控。规定零星采购预算编制基本要求，由采购需求业务科室作为预算编制责任人，针对小额零星维修、服务类项目，采用背对背方式征求两家以上供应商报价，并结合相同或类似业务中标结果来比较确定项目预算，以此作为零星采购基准预算进行采购，从预算编制环节压实采购需求业务科室责任，保障预算编制的准确性，杜绝预算虚高、浪费财政资金的现象。对于货物类零星采购，由采购需求业务科室会同中心采购供应科以市场询价方式，取得三家以上供应商报价后确定供应商，在保证需求效果的前提下，提高财政资金使用效益。 

　　加强验收审计管控。规定零星采购验收审计的基本要求，按合同要求，零星采购项目完成后，采购需求业务科室组织人员进行项目验收，采购人员不得作为验收小组人员，一万元以上的小额零星维修项目还需经第三方专业审计机构进行审计，以审定结果作为支付项目款项的依据。据统计，自2020年以来，中心公开挂网招标采购小额零星项目134个，招标总预算控制价1670万元，实际中标价1378万元，节支率为17.51%，节约成效明显。 

　　——以科室监督制衡为保障。通过明确制度规定，压实岗位人员责任，以制度流程作为零星采购行为的准则和刚性约束，采购业务需求科室负责采购项目预算编制、项目合同执行，采购领导小组负责项目研讨立项，采购工作小组负责具体项目采购流程、确定项目供应商，采购监督部门负责采购全过程监督，形成了一把手负总责、分管领导具体负责、科室部门抓落实的采购工作格局，各部门岗位人员各守其责、互相监督，实现用制度管事管人、用流程理顺采购各环节。 

　　几点建议 

　　细化预算编制，加强源头管控。结合机关事务保障服务业务的特点，从源头上对单位零星采购进行管控，不断完善零星采购制度设计，形成机关事务特色的零星采购流程体系。逐步细化完善零星项目预算标准，并随着市场变化进行修订，保证预算编制的准确，为项目采购及执行过程的顺利实施提供坚实的基础。同时，应加强零星采购档案管理，充分利用好各项历史采购资料，不断提高工作能力和水平。 

　　建立数据平台，形成覆盖零星采购实施和监管的多方合力。搭建线上比价平台，将零星采购需求与供应商信息公开、透明地进行无缝对接，避免因零星采购耗费过多的时间、人力成本，通过平台进行初步的供应商资格审查，为供应商特别是中小企业及个体工商户提供更为广阔而公平的市场，同时还为监管部门获取数据、实现实时动态监管提供可能。 

　　优化流程管理，引入专业机构。单位自行采购工作小组应根据前期采购过程、各项目执行情况不断修订完善零星采购制度流程，在保障工作正常运转的前提下，利用制度流程防范好采购风险，最大限度降低零星采购费用支出，提高财政资金使用效益。随着机关事务保障服务社会化开展，机关事务部门人员的减少，引入社会化专业服务势在必行。为保障工作任务完成，在单位专业人员不足的情况下，按照各零星项目情况，探索引入第三方专业机构组织部分专业性项目的招标采购工作。 

　　加强过程监督，加大采购结果运用力度。加大零星采购结果运用，根据项目执行过程中出现的各种问题，及时规范优化管理。建立监督检查工作机制，跟进零星项目执行中、执行后的过程、结果检查，推动组织活动从程序化向专业化转变。以提高零星采购业务活动运行效率和绩效为目标，推动做好项目绩效自评，并将绩效评价结果作为考核和预算安排的依据，督促各部门不断提高工作水平。