审计视角下行政事业性国有资产闲置问题分析

　　文/侯晓金 

　　  

　　2025年10月，《国务院关于2024年度国有资产管理情况的综合报告》公布国有资产最新“家底”，截至2024年末，全国行政事业性国有资产总额68.2万亿元、负债总额12.8万亿元、净资产55.4万亿元，其资产总量是2017年首次披露的2.27倍。行政事业性国有资产规模大、增长快，其中关于资产闲置的问题一直备受关注。近年来，审计署每年对外公开的中央部门预算执行审计结果报告中指出中央部门行政事业性国有资产存在闲置的问题，不少问题违规金额较大。资产闲置是国有资产低效率运行的表现，本质上是国有资产的流失和财政资源的浪费。 

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中提出“全面摸清存量资源资产底数……完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施”。在当前财政收入增速放缓、财政收支矛盾凸显的大背景下，解决资产闲置问题、盘活存量资产，既是厉行勤俭节约、落实过紧日子要求的切实行动，也是充分发挥资产价值、缓解财政收支矛盾的必要之举，更是完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动经济社会高质量发展的重要举措。 

　　  

　　资产闲置审计问题分析 

　　本文对审计署发布的2018—2024年度中央部门预算执行等情况审计结果公告中披露的闲置资产问题进行统计研究。涉及资产闲置的问题共157个，披露违规金额约83.42亿元，违规房产土地面积约856.04万平方米，涉及64家中央部门及所属单位。 

　　对闲置资产类型进行分析，主要集中在房产、资金、家具设备、信息系统、土地、公务用车等方面，其中房产闲置问题61个、占比38.85%，资金闲置问题34个、占比21.66%，家具设备闲置问题17个、占比10.83%，信息系统闲置问题16个、占比10.19%，土地和公务用车闲置问题各10个、占比6.37%，其他资产（如物资）闲置问题9个、占比5.73%。 

　　对审计年度进行分析，2020年度审计结果公告（2021年6月公告）涉及闲置资产的问题数量较2018年度和2019年度有明显增多，从侧面反映出2021年2月国务院颁布的《行政事业性国有资产管理条例》对加强资产管理、推动建设节约型政府的深远意义。2021年度以来，披露的闲置资产问题数量逐年增长，更加体现出解决闲置资产问题的紧迫性。 

　　对资产闲置问题进行总结，有以下几个特点。一是涉及广泛。审计结果公告披露的闲置资产，有房屋、土地等大宗资产和家具、设备、车辆等固定资产，财政资金等货币性资金，信息系统等无形资产，以及库存物资等存货，几乎涉及了各类资产。二是屡审屡犯。尽管每年审计要求整改，但同类问题在不同部门、不同年份反复出现，反映出管理体制机制上的深层次问题。三是金额巨大。审计结果公告中披露的部分闲置资产问题涉及金额达数亿元甚至数十亿元人民币，部分闲置房产以数万至数十万平方米计，闲置车辆、大型仪器设备动辄数百台（套）；滞销或积压的物资、专用的信息系统等也占有相当比例。 

　　  

　　闲置问题原因分析 

　　总体上分析，一是主观上资产管理和保值增值意识不强。有的单位没有认识到管好用好国有资产对部门履行职责的重要意义，盘活资产的方式方法偏保守、思路不够宽、办法不够多；资产盘活工作手续复杂，个别涉及资产权属的历史问题处理难度大，有的单位不愿意也缺乏能力妥善解决、规范处置。二是资产管理和使用粗放。近年来的审计结果公告多次指出行政事业性国有资产基础性管理工作薄弱、资产底数不清、管理不够严格、使用不够高效等问题，这是导致资产闲置未充分利用的重要原因之一。三是内部调剂和共享共用机制不健全。调剂和共享的意愿不强、通道不畅、激励不足，导致一边重复购置，一边闲置浪费。 

　　基于前述审计结果公告分析的闲置资产类别，结合资产属性，下面区分房产土地等大宗资产、设备车辆家具等固定资产、信息系统、闲置沉淀资金4类资产，分别剖析闲置原因。 

　　房产土地等大宗资产方面，一是前期规划不合理。部分房产建设时缺乏长远规划，建筑老化或功能落后，无法满足使用需求且改造维护成本高导致闲置；盲目追求形象工程，远超实际需求建设办公大楼或培训中心，后因政策影响无法充分利用而闲置。二是权属关系不清晰。部分闲置房产因年代久远、资料缺失、划拨手续不全等原因而无法办理产权证明，或者涉及历史权属纠纷、政策未明确事项，导致处置划转难度大，即使闲置也无法出租盘活。三是机构与职能调整导致闲置。在机构改革过程中，部分行政事业单位合并、撤销或职能划转，原有的房产土地因主体撤销或功能冗余而闲置；伴随“放管服”改革，部分行政事业单位的行政审批、线下监管等传统职能随之调整，导致房产使用需求下降而闲置；有些科研院所因研究方向调整，原有实验室、观测站闲置废弃。四是处置环节低效。闲置房产土地盘活工作标准高、要求严，需要提供的材料多，与其他资产相比手续更加复杂；对闲置房屋土地的评估方式不准确、定价不合理，缺乏专业的资产处置团队和市场化渠道，容易出现贱卖、贱租或流拍的风险；有的单位担心影响其他房屋出租价格或者减租程序不规范，宁愿房屋空置，也不愿意降价出租。 

　　设备车辆家具等固定资产方面，一是事前论证不足。购置前未充分结合单位业务实际需求、现有资产存量、市场前景、未来需求变化等进行可行性分析，新购置资产与实际需求不匹配，造成资产浪费；有些单位出于预算执行压力，忽视实际需求在年底突击采购，导致资产购置后不用而闲置。二是配置重复与超标。单位各部门之间缺乏统筹协调，导致同类办公设备、检测仪器在不同部门间重复购买；此外，对于非通用设备无统一配置标准，有的单位追求高配置、品牌化，购置高端设备却仅用于基础功能，造成功能闲置。三是技术更新导致闲置。高校、科研院所、医院一些精密仪器和专用设备因技术升级迅速，导致旧设备无法满足科研和使用需求而提前闲置。 

　　信息系统方面，一是规划与需求脱节。前期需求分析不充分，系统设计脱离实际工作流程，部分系统模块成为摆设；跟风开发数字化信息系统，在无配套运维能力的情况下仓促建设；采购过高性能硬件，与实际业务要求脱节，造成资源浪费。二是重建设、轻运维。项目预算集中在开发阶段，后期运维资金不足或运维成本较高，系统无法持续优化导致闲置；有的系统上线后未开展针对性培训，用户因操作困难而放弃使用。三是存在技术整合障碍。新系统与原有平台、数据库或业务流程不兼容，难以对接；部门之间数据标准不统一，系统无法共享数据，造成数据孤岛问题；部分信息系统采用落后技术架构，难以适应移动化、智能化等新需求。 

　　闲置沉淀资金方面，一是预算编制不合理、不准确。项目立项依据、实施内容、实施方案及可行性研究不到位；未充分调研实际需求，拍脑袋式申请增加预算。二是项目预算执行率低。由于政策调整、规划变动、招投标延迟、施工管理不善等原因，项目无法按计划开工，进度缓慢，导致资金滞留沉淀形成闲置。三是绩效考核与监督不足。重分配轻绩效，财政资金分配后缺乏有效的绩效评价机制，资金使用效益无人追踪；问责机制缺失，对资金闲置问题缺乏有效追责，单位缺乏盘活存量资金的动力。 

　　  

　　闲置资产盘活建议探讨 

　　提高思想站位，从源头上避免闲置。深刻领会习近平经济思想的理论精髓，纠正“重资金轻资产、重采购轻管理、重增量轻存量”思想偏差。通过政策宣贯、培训教育、激励约束等多种方式，将“坚持勤俭办一切事业”的理念贯穿到资产管理全过程。夯实资产管理基础，从过程中避免闲置。完善本单位国有资产管理制度，明确资产购置、入账、日常使用、处置、管理责任等各项要求。健全资产台账，确保资产底数清晰，账实相符、账账相符。强化公物仓理念，从机制上避免闲置。开展全周期运营管理，利用公物仓平台统筹推进闲置资产盘活共享，细化调剂使用工作流程，切实提高国有资产管理效能。此外，针对审计指出的问题，坚持标本兼治，既聚焦资产闲置问题的整改落实，也着力解决闲置背后的机制性漏洞，确保整改到位。根据闲置资产类型，本文提出差异化的盘活建议。 

　　——房产土地等大宗资产。完善产权手续，解决历史遗留问题。加快推进房屋权属统一登记，为资产盘活打好基础。针对权属存在瑕疵或因历史原因未办理产权证明的房产，建立住房城乡建设、自然资源规划、财政等多部门协同机制或工作专班，通过查阅历史档案、实地调查、公告询证等方式，厘清产权关系，完善产权手续。 

　　加大房产调剂和使用力度。对权属清晰、配套完善、地理位置优越的闲置房产，进行公开招租；对位置偏远、配套设施不完善的房产，若出租难度较大，可由机关事务部门调剂使用或公开出售；对于仍有使用价值的危旧房屋，评估维修成本，在确保安全的前提下修复利用。 

　　创新多种盘活方式，推动闲置房产功能转换。在符合城市规划和安全标准的前提下，允许和鼓励将闲置房产转换功能。例如，将闲置地块调拨高校或科研院所，用于支持科学研究；将办公大楼改造为青年人才公寓或文体场馆，服务于社会民生和产业发展。对于改造投资高、但未来有稳定现金流预期的项目，可以引入社会资本参与投资、改造和运营，通过特许经营、租赁合作等方式拓宽盘活路径。 

　　建立问责机制。对造成房产长期闲置的形象工程、政绩工程进行追溯问责，从制度层面规范新建项目的规模和标准，确保与实际需求匹配。 

　　——设备车辆家具等固定资产。强化资产购置前的科学论证。健全“三重一大”决策机制，重大资产购置前需经过专家论证、市场调研、集体决策等程序；从严审批新增资产配置需求，优先通过公物仓资产予以保障；实行预算执行动态监控，避免年底突击采购行为。 

　　优化配置与共享机制。建设本系统或本单位资产信息数据库，实时更新各部门资产存量、使用状态、闲置情况等信息，一方面避免部门之间重复购置，另一方面可采用计时或计次收费等激励方式提高仪器设备共享共用的积极性。区分通用设备和专用设备，制定差异化的配置标准，尤其对于专用设备，明确功能参数、技术指标与业务需求的匹配要求。 

　　加强使用预警。针对高校、科研院所、医院的精密设备，由技术部门与使用部门共同制定设备技术生命周期评估表，提前预判技术升级节点，建立闲置资产预警台账。对即将因技术迭代而闲置的资产，提前启动处置流程。 

　　提高处置收益。对于达到使用年限但仍有价值的设备，可通过产权交易机构进行公开拍卖；对于大型仪器设备，可通过对外出租或委托第三方专业机构运营，实现资产增值。 

　　——信息系统。科学规划建设。强化系统建设前的需求分析与论证，充分征求业务部门意见，组织业务、技术、管理三方开展可行性评估，确保系统功能、工作流程和用户需求匹配。数字化系统建设需要全面分析业务价值、技术成熟度、运维能力等方面的情况，避免盲目跟风。 

　　加强运维管理。编制运维资金预算，配备专业运维团队或采用购买服务方式，确保系统持续优化和升级；系统上线后，根据不同岗位的操作需求开展专项培训；定期收集用户意见，优化系统界面和操作流程，提高用户使用便捷性。 

　　优化技术架构，提升系统兼容性与扩展性。在系统规划阶段明确技术标准和接口规范，优先选择开放性高、兼容性强的技术架构和平台。对于新系统建设，开展兼容性测试，确保与原有数据库、业务系统的数据互通和流程衔接；对于已有系统，逐步进行技术升级和接口改造，打通数据流通障碍。针对数据孤岛问题，建立统一的数据管理体系，制定数据共享操作指南，实现跨部门、跨系统的数据汇聚和共享利用。 

　　——财政存量资金。优化预算编制。采用零基预算方法，在预算编制前深入调研项目所需资金规模、实施条件等方面情况；明确项目可行性研究的标准和流程，组建财务、业务、技术等多部门评审团队，严格审核立项依据、实施内容、实施方案、预期效益，从源头上确保预算编制的合理性与准确性。 

　　强化项目管理，提高预算执行率。定期跟踪项目情况，了解项目执行进度、资金使用情况及存在的问题；提高招投标和政府采购工作效率，确保项目按期开工。 

　　完善绩效考核与监督机制。构建涵盖经济效益、社会效益、环境效益等多方面的绩效评价指标体系，定期对资金使用情况开展绩效评价，将评价结果作为下一年度资金分配的重要依据。整合财政、审计、监察等部门的监督力量，形成监督合力。 

　　规范管理结转结余资金。因项目调整、政策变化导致无需继续使用的资金，或项目实施过程中持续两年未列支的资金，以及项目完成但尚未列支的预算资金，应及时上缴财政。