必须加快推进机关事务立法

       改革开放以来，我国法制建设进入迅速发展的新时期，中国特色社会主义法制体系基本形成。随着依法治国方略的全面实施和依法行政工作的稳步开展，我国机关事务领域法制建设取得一定成绩，但由于特殊的体制环境、固有的思维定势和巨大的历史惯性，相对其他行业，该领域的法制建设仍然滞后，与党中央、国务院的要求，事业发展的需要和人民群众的愿望，还有较大差距。适应形势发展要求，加强政府自身建设，推进事业全面发展，建设廉洁、务实、高效的政府机关，必须加快推进机关事务立法。

       一、加快推进立法是发挥机关事务部门职能作用，降低行政成本的迫切要求。现代社会组织包括政府组织、非政府组织和私人组织。客观地讲，任何组织的活动都是投入与产出不断循环的过程。政府作为一类社会组织，在提供公共产品、满足不同需求，实现行政目标的过程中，有一个人力、物力、财力资源的使用与耗费问题，这种耗费，构成了行政成本的基本元素。其中，人力成本包括公务员的工资、津贴、培训等费用；财力成本是指在决策、执行、监督、协调过程中的费用；物力成本有办公场所、办公设备、公务用车、物资消耗等项目。由于政府行为的垄断性、非市场性、行政绩效测度比较困难以及现行财政制度、公共预算制度、人事制度的缺陷，政府往往缺乏企业盈亏底线那样的硬约束，始终摆脱不了规模不断扩大、消费不断扩张、成本不断上涨的发展循环。据报道，我国行政管理支出占财政支出的比重由1986年的10%到2005年的19.2%，20年间增长近一倍，超出国际货币基金组织15.6%的标准（《北京青年报》2007年3月13日,A2版）。全国政协委员任玉岭认为，从1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，近来以平均每年23%的速度在增长（《改革内参》2007年第6期，第14页）。仅2005年，公车消费、公款吃喝、公款旅游三项费用就高达6000亿元，占国家财政收入的20%，相当于全民义务教育投入的5倍；甚至有人认为，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%（《人民网》2007年3月8日消息）。无论何种结论，当前我国行政管理支出占财政支出的比例持续攀升，行政成本长期偏高是一个不容争辩的事实。

       总体上看，行政成本涉及维持政府自身运作所耗费的资源和政府管理行为所导致的社会资源消耗两方面支出。按照现代管理学理论，人、财、物管理的科学化是任何社会组织有效运行的基础，是每个组织体系必须面对的永恒课题，当然也是任何负责任的政府在自身建设中必须认真对待的原则性问题。机关事务工作是政府行政管理工作的组成部分，机关事务部门既负责价值形态的行政经费、办公经费、事业费、外事经费、差旅费、公务接待费等的管理，又负责实物形态的办公楼、培训中心、职工住宅、公务用车、办公设备等的管理，是维系政府生存、保障政府运转以及职工生活所需资源的管理主体，不仅担负着保障政府正常运行的职责，而且担负着控制行政成本、降低运行费用的责任。

       因此，行政成本的高低，一定程度上取决于机关事务工作的效率与效益；降低行政成本，必然要提高机关事务工作效率，规范机关事务管理行为。由于机关事务工作在政府自身建设中的特殊地位和作用，这就要求我们在具体工作中，要严格区分直接成本与间接成本、必要成本与连带成本之间的关系，既要减少直接和必要成本的支出，也要降低间接和连带成本的费用。比如，当我们编制机关经费预算、测量机关建设投资和人员经费时，要和财政收入、国民生产总值形成合理的比例关系；当我们计算办公与业务用房、公务用车、办公设备等物质消耗的办公成本时，要和当地的经济发展状况以及机关运转的实际需求紧密结合起来。如果这些可操作性的机制通过立法方式形成具有普遍约束力和强制力的法律法规，用以规范和约束政府机关的行为，就可以在很大程度上减少开支和浪费，最大程度地降低行政成本。因此，充分发挥机关事务部门的职能作用，切实降低行政成本，呼唤机关事务立法。

        二、加快推进立法是强化政府自身建设，推动政府管理创新的现实需要。加强政府自身建设和管理创新，是行政体制改革的重要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。温家宝总理在前不久的政府工作报告中指出，加快政府自身建设和改革的主要目标是，建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民满意的政府。众所周知，人民满意的政府首先必须是“善治”政府，也是“良治”政府，更是“法治”政府。

       目前，我国政府正处在由经济建设型政府向公共服务型政府转变的过程，在这个过程中，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系都发生了深刻变化。这种变化要求政府：一是依法行政，一切公共权利的取得和行使都来源于法律，受制于法律；二是有限权力，政府公共权力由民众赋予，并在有限的范围内行使；三是公开透明，严格实行政务公开，自觉接受民众监督；四是精干效能，注重降低治理成本，提高服务质量。这种变化也要求政府在注重外向建设、提供更好公共服务的同时，更加重视内向建设、加强对自身行为的约束和管理。而加强对自身行为的约束和管理，关键要加快政府建设立法，健全和完善行政法律体系，使政府行为的各个层面、各个环节都做到有法可依。

       新一届政府成立以来，注重全面履行工作职能，政府外向建设和管理创新迈出了新的步伐。但是，我们要清醒地看到，由于多种原因，政府内向建设、特别是作为政府内向建设重要主导力量和组成部分的机关事务建设，其状况却令人堪忧。比如，在政府机构改革过程中，机关事务管理部门的机构、编制、人员历次都是被精简、压缩和分流的对象。从编制管理的角度看，1987年为配合政府机构改革，大量从事机关事务管理工作人员的编制从行政编制转为行政附属编制，1993年转为事业编制，1998年编制减少了一半。从机构设置的情况看，历次政府机构改革，特别是1993年和1998年的改革，有的机关事务管理机构被撤销，有的几乎被撤并。由此带来的问题是：政府机构资产管理主体缺位，流失严重；机关资源配置苦乐不均，攀比严重；行政和事业经费预算标准不统一，倚偏倚重；政府机关自办后勤服务和经营，浪费普遍。这种状态导致的直接后果是，有的为了部门和系统利益，各搞一摊，相互攀比；有的根据个人意志，随意扩大投入，追加预算；有的把国家利益部门化、部门利益团体化、团体利益个人化；行政成本长期以来在高位运行，引起广大民众的不满。

       从国际上看，虽然世界各国政府加强自身建设、推进管理创新没有固定的模式，但是努力提高政府机构资产运行效率和质量，用最小的投入产出最大的行政管理效益，却是各国政府共同追求的目标。上世纪70年代以来，世界各国行政管理体制改革的基本趋势是，通过政府职能的优化改革、政府公共服务的市场化改革和内部管理改革，建立公共服务型政府、法治政府和高效能政府，更加注重自身建设，更加注重降低成本，更加注重节约高效。与我国的做法相反，一些国家，特别是市场经济发达国家，为了适应建立效能型、节约型政府的需要，加大了自身改革和建设的步伐，设立专门机构统一管理机关事务。比如，美国为了加强政府自身建设，撤并四个机构，成立了联邦事务管理总局，统一负责联邦政府的机关事务管理。加拿大设立公共工程和政府服务部，负责为联邦中央政府、各机构、各单位提供保障与服务。俄罗斯设立联邦总统事务管理局，统一管理联邦政府机关事务工作。因此，借鉴国际经验，我们认为，推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，必须认真总结我国历次政府机构改革的经验教训，充分考虑国际社会行政管理体制改革的发展趋势，更加重视强化政府自身建设，更加重视降低行政成本，更加重视加快机关事务立法。

       三、加快推进立法是社会主义市场经济发展、生产方式变革的必然结果。现代市场经济是法治经济。法治是建立现代市场经济体制的制度基础。没有健全的法治体系，市场主体的独立性、市场竞争的有序性以及市场中政府行为的规范性都无法得到保证，本质上是契约经济、竞争经济和自由经济的现代市场经济体制就无法有效运行。法治经济的发展，要求政府从以往的“人治”模式向“法治”模式转变，从“命令-服从”式的“管理”向“协商—契约”式的“服务”转变。在这个过程中，政府自身建设必须尊重市场经济发展的客观规律，按照责任、法治、节约、效能的原则处理一切事务，避免因主观武断、随心所欲导致重大失误而给国家利益和人民生命财产造成重大损失。作为政府内向建设重要主导力量和组成部分的机关事务工作，必须适应改革发展的要求，坚持公平竞争、市场交易、规范法制、诚实守信的原则，用企业家精神加强自身建设和管理，用市场机制和法治手段解决机关资产、经费财务、公务接待、政府采购等管理问题，使政府花钱更少、工作更好、规范有序、廉洁高效。

       第一，市场经济的发展，促进了政府职能转变和机关事务工作重新定位，为机关事务立法奠定了基础。公共管理学认为，在公共服务的生产者、组织者和消费者之间，政府是服务的组织者而不是生产者，至于服务的生产和提供，完全可以通过民营部门或社会机构来完成。机关事务管理部门作为政府的职能部门，是服务的组织者而不是服务的生产者，更不是后勤服务的提供者。机关事务管理作为政府行政管理的组成部分，其主要工作是退出竞争性自办服务，集中精力做好组织机关服务，加强机关保障，实施科学管理等事项；主要任务是抓好规划、制订标准、建立制度、配置资源、组织服务、强化管理，依据一定的制度和办法，按照法定的原则和程序，对实体设备资源、财政资源、技术资源和人力资源进行理性的配置、组织和使用，使其产生最佳的管理保障效果。新形势下机关事务工作的重新定位，只有在统一的法制基础上才能成为现实，而社会主义市场经济的发展，则为这种统一的法制基础提供了条件，奠定了基础。

       第二，市场经济的发展，推动了机关服务保障模式的变化，为机关事务立法创造了条件。计划经济时代，由于生产社会化程度低，物资匮乏，各机关自办了多种不同形式的生产服务实体，担负着经济生产、物资流通、机关建设、财政保障等多项任务，机关服务保障模式长期停留在自给自足的发展阶段。改革开放以后，由于计划经济向社会主义市场经济转变，经济快速增长，第三产业发展繁荣，全国统一开放的市场体系、城乡社会化综合服务体系和新型社会保障体系逐步建立，这种自给自足的机关服务保障模式转变为社会大生产成为可能，机关所需服务实现专业化生产、集约化经营、社会化提供成为现实。因此，如果说在短缺经济时期卖方市场条件下，以供给制为基础的机关服务保障必须以自我生产、自我消费的生产方式进行，那么在过剩经济时期买方市场条件下，以市场化为基础的机关服务保障必然退出竞争性自办服务，转变为社会化生产、商品化交换的生产方式。机关服务保障生产方式的转变，催生了机关事务管理方式的变化，即由一家一户分散管理向集约化的规范管理转变，由只负责本级机关事务的封闭式“块块”管理向上下联通、具有业务指导关系的“条条”管理转变。管理方式的变化，迫切要求我们加大法制建设力度，用法制手段固化机关事务管理方式，明确工作机制，优化标准，完善制度，确保政府机关高效有序运转。

       第三，市场经济的发展，突现了当前管理的共性和规律性问题，为机关事务立法提供了动力。由于机关服务保障生产方式的变化和机关事务管理方式的变更，当前机关事务管理的工作职能已经转移到确立体制、完善机制、建立制度、制定标准、整合资源、公平保障、加强监管、降低成本、提高效益等问题上。工作重点已经转移到强化职能转变、加强资产管理、制定制度标准、调整服务结构、强化组织保障、提高管理效益，着力构建集中统一、权责明确的管理体制，科学规范、系统完善的保障制度以及市场导向、多元并存的服务机制，实现机关事务工作的全面、协调、可持续发展上。此时，制约全国机关事务工作改革与发展的一些共性问题和矛盾逐渐暴露。比如，机关事务工作的内涵与外延、职能与定位、工作对象、服务范围、主要内容、工作方式、体制与机制、标准与制度、监督制约模式、法律行为责任等等。这些问题，急需通过立法，加以明确规范，以统一思想认识，明确指导方针，理顺工作关系，落实具体责任，全面提高管理、保障和服务水平。

       四、加快推进立法是改变机关事务工作法制建设现状，实现依法管理、依法保障、依法服务的必由之路。法治相对于人治，更具有规范性、稳定性和长期性。改革开放以来，特别是党的十四届三中全会以来，为加强政府自身建设，降低行政成本，机关事务部门制定了国有资产管理、房地产管理、公务用车管理、政府采购管理以及公务接待改革、后勤体制改革、住房制度改革等方面的制度办法，为保证国家机关和政府工作的正常有序运转，改善干部职工办公和生活条件作出了积极贡献。但是，由于思想认识、管理体制、行为习惯、历史传统等方面的原因，这些制度办法既不够完善，也不够完整；不仅存在法制建设的空白，更主要的是层级低、权威性不够、执行力不强。当前我国机关事务工作法制建设还存在很多问题，有些问题还比较严重，需要我们高度重视。

        从立法层次看。新中国成立以来，全国机关事务管理的法律依据只有规范性（或法规性）文件和内部制度办法，没有部门规章，没有行政法规，更没有法律。中央和地方政府及其机关事务管理部门所出台的现行有效的规范性文件和内部制度办法，由于法律位阶低，适用范围窄，缺乏强制力和行政执法手段，导致权威性不够，管理效力低，执行效果差。比如机关事务工作的职能、机构、编制，由于缺乏法律保障，经常被长官意志、领导个人意志所左右，导致机构不稳定、职责不确定、编制不完整；在机关建设和服务保障的标准制度方面，由于管理主体不统一，制度办法不一致，导致系统之间、部门之间、行业之间政令不统一，政策不衔接，相互攀比，浪费严重。

        从立法质量看。由于制度办法的制定总体上缺乏系统性、规划性和前瞻性，客观上造成管理内容不统一、制度标准不一致和地区发展不平衡。比如，有的制度办法计划经济色彩较浓，重审批管理，轻市场服务，忽视对管理相对人权益的保障；有的制度办法内容过于原则和笼统，只有一般权利和义务的规定，缺乏法律责任和有效的监管手段，在实践中难以执行；有的制度办法事权边界不清晰，各有不同的理解，甚至互相矛盾，执行起来十分困难；有的制度办法起草比较简单，主观色彩浓，科学化、民主化程度低，存在闭门造车、不切实际的现象。

       从立法领域看。当前机关事务工作有些领域仍然存在法制建设的空白，有些管理事项无法可依，特别是随着形势的发展，一些新的管理领域，急需通过立法加以规范。例如，国内公务接待实施标准和细则，节约型政府机关建设实施条例，政府机关预算和成本控制办法，政府机构资产配置标准和处置办法，机关服务保障绩效评估标准、后勤服务市场建设和监管办法等等，都需要加大立法工作力度，加快工作进度。

       因此，鉴于机关事务领域法制工作现状，当前要从加强行业建设、强化行业管理的角度，借鉴我国农业、林业、水利、宗教、信访等行业立法的经验，抓紧制订全国统一的机关事务管理行业性法规。之所以强调出台统一的法律法规，建立统一的法制基础，就是要严格遵照宪法关于“维护社会主义法制的统一和尊严”的原则，真正改变以往那种漠视市场经济发展现状和政府自身建设规律，以税制改革、分灶吃饭、财权事权分开和地方特色为由，各自为政，各支一摊，闭门搞保障，关门办服务的行为；就是要摒弃单纯依靠行政手段、长官意志和行政命令，习惯于按照领导讲话和红头文件办事而不是依据法律法规办事的行为方式。通过加快推进立法，出台机关事务条例等法律法规，有效遏制部门需求膨胀、超规格享受服务、超标准使用资产、超预算使用资金、资源浪费严重、行政成本居高不下等长期难以解决的问题。

       从国外情况看。市场经济发达国家都十分注意利用法制手段加强机关事务管理，强化政府自身建设。比如，美国出台了《联邦财产与管理服务法》、加拿大出台了《公共工程和政府服务部法》、俄罗斯出台了《联邦总统事务管理条例》、日本出台了《关于国家政府办公大楼等使用调整事项的特别措施法》、新西兰出台了《议会服务法》等，我们可以从中得到许多深刻的启示。

       五、加快推进立法是总结实践工作经验，促进事业健康发展的内在必然。半个多世纪以来，机关事务部门紧紧围绕政府建设中心工作，抓好管理、强化保障、搞好服务，为保障政府机关运转、服务职工群众作出了积极贡献。但是由于多方面原因，目前全国机关事务管理还存在许多问题：

       一是机构设置不规范。从中央政府来看，建国初期只在国务院设有一个机关事务管理局，现在分为中直、人大、国务院、政协四个机关事务管理局，其行政级别、职能配置和工作任务各不相同；在国务院各部门中，机关事务管理职能有的设在办公厅（室），有的设在机关服务中心，有的独立设置机关事务管理局；编制管理上，有的使用行政编制、有的使用事业编制、有的行政事业编制混合使用。从地方政府来看，多数省（区）市在党委、人大、政府、政协等部门分别设置机关事务管理部门，重复配置接待队伍，多机构设置印刷厂、培训中心、公务车队等。31个省（区）市中，有25个设有省一级机关事务管理局，有的隶属政府，有的隶属党委，有的分别隶属人大、政协、党委和政府。25个管理局情况也不一样，单位性质不同、机构规格不同、人员编制不同、隶属关系不同、职责权限不同。这种状况，与机构法定的原则和精简、统一、效能的要求相距甚远。

       二是职责事权不清晰。一方面，职能配置不到位，职责的调整、增减存在一定的随意性和主观性，人为因素较多，缺乏法律依据和科学依据。例如，在国有资产管理、政府采购、基建投资等职能的配置上，中央机关部门间和省级机构部门间均存在交叉重叠、重复配置等问题，在实际工作中造成责任不清、互相推诿、多头管理、政出多门等弊端。另一方面，随着公共财政体制和国有资产管理体制改革的深入，有些宏观管理部门没有集中精力抓好公共服务政策的制定、监督和实施，越位、错位地去管理机关事务领域的事情；不是下力气研究公共服务的均等化问题，而是热衷于分钱、分物、分资产，既当运动员、又当裁判员，一定程度上影响了政府机关自身建设，与决策、执行、监督相分离，权责明确、行为规范的要求相距甚远。

       三是政策标准不统一。由于隶属关系不一致，各系统分别制订服务保障标准，分散管理机关事务，各地所出台的资产配置、经费使用、能源消耗、机关服务等相关制度标准不统一，执行中又存在较大的主观性和随意性，缺乏监督制约手段，导致同一行政区域内不同系统和同一系统不同部门之间服务保障标准不一致，干部职工的福利待遇差别很大，同城同级不同酬以及滥发津贴补贴等现象时有发生。比如，在人员经费预算方面，人大、政协系统比中直系统高，中直系统又比国务院系统高。特别是2000年实行部门预算后，没有一个部门统一负责和监管政府机关自身的运行成本；在政府收支分类科目中，也没有类似政府运行和机关事务的类级科目，机关运行费用分散在各部门管理和使用，导致无法从总体上掌握各级政府机关的实际运行费用。因此，迫切需要从统一政策标准入手，改革机关运行经费的预算和编制管理，实现机关服务保障的均等化。

       四是机关资源不统筹。由于调剂机制不健全，机关资产难以集约、高效利用，造成重复投资和闲置浪费，资产部门化、部门利益化现象比较普遍。通过立法，加强对机关资源的统筹利用，就是要加强行政事业单位资产的统一管理，加快建立以量化管理为基础、权属管理为核心，统一政策、统筹规划、配置科学、利用高效、处置规范的行政事业单位国有资产管理体制，推进资产、资源的整合，实现资源共享，解决有些部门利用国有资产处置收入变相为职工发放津贴补贴等问题。例如，会议室、礼堂，能共享共用的，就不再重复建设，以避免浪费；再比如，各部门自建的电子政务系统和网络信息平台，能实现资源共享的，就资源共享，由专业的部门来提供，实施统一规划、统一建设和统一管理，避免“各家各户办信息，户户信息变孤岛”的现象。

       五是缺乏行政执法和监管手段。在长期的工作实践中，对于有些部门和单位违规使用土地、违法修建楼堂馆所、违规出租办公用房和超编超标配车、超规格接待、滥发津贴补贴等行为，由于缺乏行政执法权，处置上缺少行之有效的追责手段和法律依据，机关事务部门的管理职能往往难以落实。存在上述问题的重要原因是，规范机关自身建设和运行的法制建设相对滞后，缺乏专门的法律法规以统一规范各类行政资源的配置、管理、使用和处置行为。现有的制度办法由于位阶低，缺乏执法手段，导致约束能力不强，管理效果差，因此，迫切需要加快推进机关事务立法。

       六、加快推进立法是顺应社情民意、落实党中央国务院领导要求的重要举措。多年来，广大人民群众对加强政府自身建设，加快机关事务立法，推进政府建设法制化十分关注。在2006年“两会”上，全国人大代表和政协委员们提出了“关于加快机关事务立法”的建议和提案，反映了长期以来政府自身建设特别是机关事务管理由于缺乏“基本法”，法制建设滞后，造成行政资源分散，财政资金浪费严重和行政成本居高不下等问题，呼吁政府在对外提供更好的公共服务的同时，对内要进一步加强自身建设，加快机关事务立法，尽快实现依法管理、依法保障和依法服务。2007年“两会”上，人大代表和政协委员们又对公务用车、公款接待、公款旅游以及建高档办公楼、搞豪华装修、修楼堂馆所，把培训中心、驻外办事机构变成娱乐中心、休闲中心和请客送礼中心等现象提出了强烈的批评，对树立忧患意识、公仆意识和节俭意识，加强法制建设，降低机关支出，杜绝铺张浪费，节约能源资源等提出了强烈呼吁。

       党中央、国务院历来十分重视政府自身建设和机关事务工作，中央领导同志多次提出明确的工作要求。1998年9月，时任总理朱镕基同志在接见全国机关事务工作协会第二次会员代表大会代表时指出，“机关事务工作也要深化改革，要坚持管理科学化、保障法制化、服务社会化的方向”。2004年11月，温家宝总理在接见全国机关事务工作协会第三次会员代表大会代表暨全国机关后勤先进集体代表优秀工作者时指出，“要完善管理制度，用严格的制度加强和改善机关事务管理工作，使机关事务管理工作逐步走上规范化和法制化的轨道”；华建敏国务委员在大会的讲话中也强调，“要借鉴国外经验，结合我国实际，抓紧研究机关事务工作的立法问题，制定专门的法律法规，加快建章立制步伐，逐步实现机关事务工作职能、机构、编制的法定化，使机关事务工作的各个方面都能做到有法可依、有章可循”。温家宝总理在2007年的政府工作报告中指出：加强政府自身改革和建设，要集中力量做好完善宏观调控体制、加强社会管理和公共服务、依法规范行政行为三项工作。特别要严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。

       总之，我们认为，加快推进机关事务立法是加强政府自身建设，降低行政成本，落实依法治国基本方略，建设社会主义法治国家的重要环节，也是贯彻落实党中央国务院领导同志要求，推动依法行政、依法管理、依法办事，提高政府公信力和执行力，建设人民满意政府的重要举措。我们必须按照这一要求，加快推进机关事务立法，全面加强各项管理、保障和服务工作，为建设法治政府、服务政府、节约政府和效能政府做出应有的贡献。

（执笔人：王德）